Comentarios al borrador

Agregado de cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad de París

En su conjunto, este borrador aparece como un texto bastante complejo, inspirado en varias experiencias extranjeras (Italia, República Federal de Alemania, Francia), probablemente a causa de la diversidad de sus autores, lo que hace ardua su caracterización.

Además, tal como ocurre a menudo tratándose de Estados democráticos nuevos, han querido decir y prever todo (incluso hasta tener en cuenta la ecología, artículo 38-3 y artículo 44), lo que incrementa peligrosamente su densidad.

Por último, en materia política, aunque el texto constitucional tiene importancia, de ninguna manera una simple lectura del mismo permite augurar sobre el funcionamiento del sistema político futuro. Primero es necesario consultar otros elementos jurídicos, especialmente los reglamentos de las Cortes y la legislación electoral; luego el futuro del esquema constitucional está ligado estrechamente al estado de las fuerzas públicas.

Hechas estas aclaraciones, para llegar a lo esencial de este borrador, podemos resumirlo diciendo que prevé:

1. Una Monarquía constitucional.

2. Que descansa sobre un régimen parlamentario monista racionalizado.

3. Que funciona en el marco de un Estado unitario descentralizado.

Una Monarquía constitucional

Una monarquía. Artículo 1-3. «La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.»

- Un rey «árbitro» (48.1), inviolable y exento de responsabilidad (43.8):

- Una sucesión por primogenitura (49.1), con posibilidad de regencia (51), organización de la tutela (52) y devolución de la Corona a las Cortes en caso de extinción de la dinastía (49.3).

Constitucional. Lo que significa que el Rey jura la Constitución (a), la cual garantiza (b) y protege (c) los derechos fundamentales de la persona.

a) El Rey jura respetar y onseguir el respeto a la Constitución (53).

b) Esta última garantiza los derechos fundamentales (título II).

Destacamos: libertad religiosa (16), limitación de la detención preventiva (17), libre circulación (19), libertad de opinión (20), de reunión (2 l), de asociación bajo reserva de respetar el orden constitucional (22), legalidad de los delitos y de las penas (24), propiedad privada (29), libertad sindical y derecho de huelga (3 1) bajo reserva de las limitaciones necesarias, libertad de emprender (32).

Es de hacer notar que de una manera bastante similar al preámbulo de la Constitución francesa de 1946, el texto ofrece una colaboración social bastante clara (título II, capítulo 3), constitucionalizando, por ejemplo, el pleno empleo (35), las nacionalizaciones (118.3), la participación (119), la planificación democrática (121.2), el intervencionismo (118.2).

Por último están previstos algunos abandonos de soberanía, en favor de instituciones internacionales del tipo de la CEE (6.3).

c) La Constitución protege los derechos fundamentales:

- Nombramiento de un mediador (46, 153.1 a y b).

- Establecimiento de un poder judicial independiente y de una justicia libre, gratuita y eficiente (título V).

- Organización de un control de constitucionalidad (título IX).

1. Tribunal constitucional de once miembros nombrados por el Rey con una duración de nueve años ( 150).

2. Encargado de controlar la constitucionalidad de las leyes, el respeto de las libertades fundamentales y de resolver los conflictos entre el Estado y los territorios autónomos (152).

3. Susceptible de apelación más especialmente:

En materia de constitucionalidad por las principales figuras del Estado (sistema francés, 153.1) y por los tribunales que duden de la conformidad de alguna ley (sistema italiano 154).

En materia de protección de los derechos fundamentales por cualquier persona (sistema alemán), después de agotar los demás recursos (152 b y 153 b).

Un régimen parlamentario monista racionalizado

Se entiende por régimen parlamentario monista el que posee un solo polo de poder: la Asamblea, el Gobierno dependiendo estrechamente de ésta, y el jefe del Estado disfrutando de poderes escasos. Esto se compara por oposición con el régimen parlamentario dualista en el cual, cara a la Asamblea, el Jefe del Estado goza de prerrogativas importantes.

En cuanto a la racionalización, se trata de un determinado número de técnicas destinadas a asegurar la estabilidad y la eficiencia constitucionales.

Un régimen parlamentario monista. a) El Rey tiene pocos poderes.

- A prior¡, la enumeración de los poderes recogidos en los artículos 54 y 55 parece larga: designar al presidente del Gobierno, disolver las Cortes, mandar las fuerzas armadas, convocar a referéndum, etcétera.

- Pero todas estas acciones están supeditadas al refrendo, es decir, al consentimiento del presidente del Gobierno y de los ministros (56).

- Especialmente en régimen parlamentario, los dos poderes importantes del Jefe del Estado son, nombrar al jefe del Gobierno y disolver eventualmente las Cámaras. Ahora bien, en el caso presente, el Rey goza de poco margen:

En cuanto a nominación, y cuando su elección interviene después de elecciones normales o de un voto de desconfianza, necesita la ratificación del Congreso de Diputados (97); cuando interviene como consecuencia de un voto de censura, la libertad del Rey es nula, puesto que el Congreso impone un nombre (91).

En cuanto a la disolución, está sometida al refrendo del presidente del Gobierno (93, 54c, 56).

- Por consiguiente, lo esencial del poder ejecutivo está en manos del Gobierno (95), quien depende estrechamente de las Cortes, y sobre todo, del Congreso de Diputados.

b) El Congreso dispone de lo esencial del poder político.

Las Cortes están formadas por dos Cámaras:

- El Senado consta de representantes elegidos por las asambleas de los territorios autónomos, sobre una base proporcional, y dispone solamente de un derecho de veto en asuntos legislativos, que el Congreso puede anular por mayoría absoluta (83) y de un derecho de iniciativa legislativa (80).

- El Congreso es elegido para cuatro años, y dispone de poder legislativo y presupuestario íntegro (124). Sobre todo, es dueño en asuntos de responsabilidad gubernamental. Esta última puede intervenir, bien a iniciativa del presidente del Gobierno, planteando la cuestión de confianza, la cual se consigue solamente con la mayoría absoluta de los diputados (noventa); o bien a iniciativa de los diputados por una moción de censura que necesita ser aprobada por mayoría absoluta y que debe de proponer el nombre del nuevo presidente del Gobierno a designar en caso de ser aprobada la censura (91), disposición inspirada en la Constitución alemana.

A estas disposiciones se suman algunos rasgos que refuerzan el poder de las Cortes. Son principalmente dos:

- La existencia, en cada Cámara, de una Diputación permanente encargada de vigilar, en el intervalo de tiempo entre las sesiones, «los poderes de las Cámaras» (68), sistema que funciona, entre otras, en las democracias marxistas.

- La posibilidad para ellas de interpelar y cuestionar al Gobierno (89) y crear comisiones de investigación con poderes amplios (67).

En resumen, los poderes del Congreso son importantes.

Parece que los redactores se han dado cuenta de los riesgos de desenfreno del régimen parlamentario que constan en estas disposiciones, y por ello, han intentado racionalizar su funcionamiento.

Un régimen parlamentario racionalizado. Esta racionalización se ha introducido en dos aspectos:

a) La estabilidad

Han intentado evitar la inestabilidad política en tres momentos:

- Al principio de la legislatura: si el candidato del Rey al puesto del presidente del Gobierno no consigue reunir el acuerdo del Congreso, el Rey puede disolver éste (97) recurriendo al pueblo.

- En caso de moción de censura existe la obligación anteriormente citada de proponer un nuevo presidente del Gobierno, con el fin de evitar las mayorías puramente negativas (91 ).

- Por último, en tiempo normal, la disolución está sometida a condiciones restrictivas (93).

b) La eficiencia

De dos maneras se ha intentado dar a los distintos poderes los medios para trabajar con eficiencia:

- En primer lugar, adoptando el sistema francés, con un reparto claro de competencias entre el ejecutivo y el legislativo, con tendencia a limitar el imperialismo de este último. Tanto es así, que el artículo 72 enumera las materias legislativas, mientras que el artículo 79 da competencia de derecho común para las demás materias al poder reglamentario del Gobierno.

- Luego, dando algunas facilidades a cada uno de los dos poderes. En este sentido, las comisiones permanentes de las Cámaras pueden recibir un poder legislativo (66) y está reconocida la iniciativa popular (80.4 y 85.2). Asimismo, el Rey posee el poder de someter algunas leyes a referéndum del pueblo (85.1 y 2). En cuanto al ejecutivo, una prioridad está concedida a sus proposiciones de ley (80, 82). Solamente él puede proponer un incremento del gasto o una disminución de los ingresos (124.5).

Un Estado unitario descentralizado

Unitario. La unidad de España está aseverada ya en el artículo 2.

En cuanto al resto, los términos usados en el borrador, autonomía, autogobierno (128), no corresponden a categorías jurídicas precisas, por ello es bastante difícil concretar su contenido. La voluntad de flexibilidad aparece claramente a través de la afirmación, varias veces repetida al hablar de los territorios autónomos, de las diversidades que se podrán tener en cuenta según sus «estatutos respectivos».

Descentralizado. De hecho, utilizando el método de los indicios, parece que al lado de una Administración del Estado desconcentrada, el borrador instituye procedimientos de descentralización (101) llevando a una regionalización del estilo italiano, sin volver a poner en cuestión el carácter unitario, así como tampoco la autoridad del Estado.

- Esto último aparece por lo menos en cuatro puntos de vista, tratándose de los territorios autónomos:

a) La iniciativa de la autonomía, de origen local por cierto, incluye, sin embargo, y de manera estrecha, las Cortes y elGobierno a su proceso ( 130, 131).

b) Los órganos (Asambleas, Consejo de Gobierno), aunque elegidos, reciben la investidura del Rey (132, 133, 135).

c) El reparto de las competencias (138) está a favor del Estado y se afirma la supremacía del derecho del Estado ( 137, 140).

d) La tutela del Estado sigue estrecha (142, 143, 144).