Confederación y Estado federal

Se suelen confundir los términos Confederación o, peor aún, Estado Confederal, y Estado federal. Digamos de entrada que no es correcto considerar a una Confederación como Estado dado que se trata de algo muy distinto, de una organización internacional formada por un conjunto de Estados.

El fundamento jurídico de una Confederación es un tratado, es decir, un pacto en el que los sujetos contratantes son los Estados soberanos que, mediante este tratado, no pierden su condición de tales. Dicho tratado crea unas instituciones políticas con dos peculiaridades específicas: primera, su órgano superior es una asamblea compuesta por representantes de sus gobiernos que están subordinados jerárquicamente a éstos; segunda, las normas de la confederación obligan sólo a los Estados, quienes se encargan de aplicarlas en sus respectivos territorios, asumiendo la responsabilidad de su incumplimiento ante la Confederación.

Así pues, la Confederación no se relaciona directamente con los ciudadanos sino sólo con los Estados miembros. En estos supuestos, los estados delegan a la confederación el ejercicio de las competencias que constan expresamente en el tratado pero siguen siendo titulares de las mismas en virtud de su condición de soberanos. Por último, la hacienda de la Confederación está formada por las aportaciones directas de las haciendas respectivas de los Estados miembros y, por tanto, la Confederación no recauda directamente los impuestos de los ciudadanos de cada uno de los Estados. Por tanto, la Confederación no es propiamente un Estado sino una unión de Estados y al ser el tratado la norma jurídica que rige las relaciones entre estos estados, su naturaleza es de carácter internacional. Muy distinto es el Estado federal.

El Estado federal tiene una naturaleza muy distinta, tiene naturaleza de Estado. En su estructura más elemental, se trata de un Estado compuesto por dos órdenes institucionales y jurídicos distintos: por un lado, los órganos y el derecho de la Federación; por el otro, los órganos y el derecho de los estados miembros. Todo ello comporta, entrando es más detalles, las características siguientes.

En primer lugar, el Estado federal se fundamente jurídicamente en una Constitución, en una norma emanada del poder constituyente, de la voluntad del conjunto de ciudadanos que forman el pueblo de un Estado. Este poder constituyente no es producto, por tanto, de un pacto entre los estados miembros (comunidades autónomas en España) sino de la suma de las voluntades individuales expresadas por los ciudadanos. En definitiva, no es un tratado sino una ley. En virtud de este fundamento, la Constitución ha de garantizar la igualdad básica de derechos entre los ciudadanos.

En segundo lugar, cada uno de los estados miembros se dotan también de una constitución propia dentro de los límites trazados por la Constitución federal. La relación entre la federación (para entendernos, el estado central) y los estados miembros no es de jerarquía sino de competencia, lo cual implica que no puede haber entre ellos controles políticos sino sólo controles jurídicos, aplicados por órganos jurisdiccionales, no por órganos políticos.

En tercer lugar, la Constitución federal debe establecer los principios de distribución de competencias entre la Federación y los estados miembros. Este aspecto es quizás el más decisivo de todo Estado federal ya que configura el peso cuantitativo y cualitativo de las instituciones federales y las de los estados miembros.

En cuarto lugar, la Federación y los estados miembros ejercen sus poderes propios bien exclusivamente bien en colaboración entre ellos. En el plano legislativo, la colaboración suele realizarse en el seno de una segunda cámara o senado, representativa de los estados miembros. Este senado tiene la función genérica de integrar la voluntad política de los estados miembros en la voluntad del Estado federal. En el plano ejecutivo, las administraciones públicas colaboran y cooperan las restantes a los efectos de una mayor eficacia general y, por tanto, de un mejor servicio del ciudadano.

Por último, tanto los órganos de la Federación como de los estados miembros tienen potestades tributarias para hacer frente a los gastos que comporta el ejercicio de sus respectivas competencias, lo cual da lugar a dos tipos de haciendas públicas, la de la Federación y la de cada uno de los estados miembros.

Finalmente, añadamos que un Estado miembro de una Confederación tiene derecho a abandonarlo dado que al acordar el tratado conserva su soberanía. En cambio, en un Estado federal ello es imposible, el acuerdo constitucional es entre ciudadanos, no entre territorios.

Francesc de Carreras es profesor de Derecho Constitucional.