La proyección de Cataluña en el exterior

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Declaración de Soberanía Catalana, adoptada por el Parlamento de Cataluña en enero de 2013, pese a haber negado con contundencia la pretensión de que una parte del territorio nacional pudiera declararse soberana, no ha despejado algunas dudas que convendría tener en cuenta de cara al futuro. Me refiero, en particular, a la llamada que realiza la Declaración a que Cataluña pueda dialogar y negociar con Estados y organizaciones internacionales como si fuera un sujeto más de la comunidad internacional.

En este sentido, la capacidad de actuación exterior de las comunidades autónomas fue abordada por el Tribunal hace años en su sentencia 165/1994, relativa al establecimiento de una oficina de la comunidad autónoma del País Vasco en Bruselas. En aquella sentencia, el Tribunal consideró que la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (artículo 149.1.3 de la Constitución) abarcaba las relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el derecho internacional, de tal forma que las comunidades autónomas, entendidas como entes territoriales dotados de autonomía política, pero que no eran sujetos internacionales, no podían actuar como estos últimos. Con todo, el Tribunal señaló que las autonomías podían realizar actuaciones que tuviesen conexión con el exterior siempre que fueran necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias y no incidieran en la política exterior del Estado.

A pesar de que ni el abogado del Estado que promovió su impugnación ni la sentencia que acaba de aparecer mencionan las relaciones internacionales, me gustaría trasladar al lector otro enfoque sobre la citada Declaración. En la misma se incluye (pues no ha sido anulado por el Tribunal Constitucional) el acuerdo de “iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir”, a fin de que los ciudadanos de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo basado, entre otros principios, en: “Cuarto. Diálogo. Se dialogará y se negociará con el Estado español, con las instituciones europeas y con el conjunto de la comunidad internacional”.

El contenido de la Declaración
del Parlament perturba la política exterior de España

Al hilo de este último principio, el hecho de que los ciudadanos de Cataluña puedan decidir su futuro y negociar con el conjunto de la comunidad internacional, además de con el Estado español, al que ya se considera un tercer Estado (remarco este último aspecto), es una cuestión que entra en el terreno del derecho internacional que no es competencia de una comunidad autónoma. Que el contenido de esta Declaración perturba la política exterior de España, en tiempo real, es más que evidente y que excede, con creces, del desarrollo de las competencias autonómicas, también. Así, el hecho de que dos terceras partes del Parlamento consideraran que Cataluña ya podía establecer relaciones con otros sujetos de derecho internacional en conexión con el cuarto principio (España, Unión Europea, comunidad internacional que engloba al conjunto de Estados) entra en el núcleo duro de las relaciones internacionales competencia exclusiva del Estado español al que la sentencia 165/1994, comentada al principio de este artículo, se refería.

Sin amago de duda, el Tribunal ha declarado nulo que Cataluña sea un sujeto político y jurídico soberano. En cambio, se ha preservado el “derecho a decidir”, sin considerarlo inconstitucional, entre otros argumentos, porque no está directamente conectado con el principio de la Declaración relativo a la condición de sujeto soberano del pueblo de Cataluña. Quizás desde una perspectiva constitucional sea así, pero no está tan claro desde el derecho internacional. La utilización en la Declaración de un tiempo verbal en futuro “se negociará” (y no en presente) parece ser suficiente para el Tribunal Constitucional; pero ¿lo será también para la comunidad internacional? La Declaración tiene una proyección exterior, ya que manifiesta la voluntad de quienes la formulan de establecer relaciones con actores que son sujetos internacionales. Estos últimos ¿qué valor darán a la sentencia del Tribunal Constitucional que, como hemos visto, no anula la voluntad de negociación en la arena internacional?

La Declaración de 23 de enero de 2013, tal como estaba redactada, era el inicio formal de un proceso para que Cataluña pudiera convertirse algún día en un Estado, sujeto de derecho internacional. Se pretendía dar un salto cualitativo de ser un ente territorial dotado de autonomía política a convertirse en un sujeto soberano con capacidad de decidir su futuro en el ámbito internacional. Las preguntas que con posterioridad a la Declaración algunos partidos políticos concertaron no dejan lugar a dudas: “¿Quiere que Cataluña sea un Estado?” y “En caso de respuesta afirmativa, ¿quiere que sea un Estado independiente?”.

Hay que ir con cuidado. El Tribunal Constitucional, al declarar nulo que Cataluña sea un sujeto político y jurídico soberano, ha eliminado al titular que podía ejercer el derecho de autodeterminación en el ámbito internacional. Este aspecto es muy relevante, pero no es suficiente para comprender el alcance que todavía tiene esta resolución, a menos que también se aborde desde la perspectiva del derecho internacional.

Susana Beltrán García es profesora de Derecho Internacional Público en la Universitat Autònoma de Barcelona.