Homenaje y respeto a la Constitución
Con ocasión de los 25 años de la aprobación de la Constitución se están celebrando numerosos homenajes por toda España. Es, en efecto, una buena ocasión para rendir testimonio a la obra realizada en un momento histórico en que, por primera vez, conseguimos los españoles ponernos verdaderamente de acuerdo en las reglas del juego de nuestro funcionamiento político.
Rendir homenaje a la Constitución no es, sin embargo, un puro acto formal de reconocimiento a sus valores o a su significado como hecho histórico pasado. Es también reconocer su vigor y fuerza actual para ordenar la convivencia, incluso en la hipótesis de que algunos quisieran modificarla. Es, en definitiva, comprometerse a respetar un modo de ser y actuar que dio origen a aquel acuerdo básico y que, en estos días, queremos celebrar y actualizar como regla de conducta para el futuro.
Implica, por tanto, aceptar que, incluso en trance de emprender una modificación de la Constitución, queremos seguir un modelo de comportamiento que se adecue al que hizo posible la aparición de la norma suprema que ha sido capaz de regir nuestra convivencia hasta la fecha.
El derecho a modificar la Constitución es uno de los más importantes y sagrados, aun cuando uno no piense ejercerlo nunca. Y lo es porque supone reconocer que la soberanía sigue estando en el pueblo. Porque supone reconocer que no se quiere que sea una norma seca y sin sustancia que, como un dogma, haya que mantener momificada. En el derecho a modificar la Constitución y en la posibilidad de hacerlo podemos reconocer al pueblo soberano. Que sea o no oportuno modificarla, aquí y ahora, es otra cuestión sobre la que puede discutirse, así como la mayoría conveniente para hacerlo.
Hay muchas formas de rendir homenaje a la Constitución y de celebrar su aparición. Pero la más auténtica y más real consiste en respetarla y ser leal a sus principios. Respetarla incluso cuando se quiere modificar; pero respetarla también, y todavía más, cuando por parte de los que se oponen a tal modificación se trata de poner límites a comportamientos de reforma contrarios a su letra y a su espíritu.
Vienen a cuento las anteriores reflexiones ante el reciente intento de modificar el Código Penal introduciendo algunos artículos que penalizan determinadas conductas contrarias a las competencias del Estado en materia de referenda; conductas relacionadas con la convocatoria y celebración de un referéndum en contra de lo previsto en las normas estatales que lo regulan.
Esa penalización de unas conductas, desde luego ilícitas, no puede hacerse, sin embargo, cometiendo a su vez una nueva ilicitud derivada de una segunda violación constitucional.
Y eso es lo que ocurre cabalmente cuando, aprovechando que en el Senado está en trámite una ley orgánica complementaria de la Ley de arbitraje, se utiliza la ocasión para modificar, de paso, el Código Penal introduciendo en el trámite de enmiendas en la Cámara alta tres artículos con el alcance y pretensión antes indicado.
Desde el punto de vista político, la inserción de nuevos tipos penales en el Código Penal merecería, para empezar, un acuerdo general en torno a la oportunidad de utilizar el instrumento penal para poner límite o dar la respuesta adecuada a la conducta que se juzga inadmisible. El que una conducta sea contraria a la ley no siempre la hace acreedora al reproche penal.
Esta primera aproximación al significado político de una decisión como la que pone en marcha la enmienda del grupo popular en el Senado, con ser importante, no es sin embargo el objeto fundamental de estas reflexiones. Pues de lo que se trata aquí es de denunciar una violación constitucional en la mecánica que se pretende seguir para reformar el Código Penal.
Porque, en definitiva, el Grupo Parlamentario Popular en el Senado no ha presentado, en realidad, una enmienda a un proyecto de ley, sino que ha ejercido su iniciativa legislativa de una forma contraria a la Constitución.
Es claro que el artículo 87.1 de la Constitución reconoce la iniciativa legislativa no sólo al Gobierno, que la ejerce aprobando lo que denomina "proyectos de ley" que envía al Congreso, sino también al Congreso y al Senado que la ejercen adoptando y tramitando lo que la norma suprema denomina, para diferenciarlos, "proposiciones de ley". Dejando de lado en este momento las iniciativas que puedan emanar de las Asambleas de las Comunidades Autónomas (artº 87.2) y centrándonos en la iniciativa de las Cortes Generales, es evidente que tal iniciativa es distinta y sigue trámites diferentes que los propios de las enmiendas a los proyectos de ley remitidos por el Gobierno.
El Gobierno en su momento ejerció la iniciativa en relación con un proyecto de ley ordinaria de arbitraje y, simultáneamente, con un proyecto de ley orgánica complementaria de la citada ley de arbitraje. La introducción por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado de una modificación, vía enmienda, de este último proyecto de ley orgánica consistente en una reforma del Código Penal, que nada tiene que ver con la materia de arbitraje -única sobre la que el Gobierno ejerció su iniciativa legislativa-, no puede calificarse, a todas luces, como ejercicio de la competencia para enmendar los proyectos de ley remitidos por el Gobierno -ceñido aquí a una regulación del arbitraje-, sino como ejercicio del poder de iniciativa legislativa que la Constitución reconoce al Senado y que, ella misma, sujeta directa y expresamente a trámites y mecanismos que nada tienen que ver con los de simple enmienda que se han seguido en este caso.
Qué cosa sea una enmienda a un proyecto de ley y qué cosa el ejercicio de una iniciativa legislativa, puede ofrecer, en algún supuesto, algún margen de imprecisión, pero no desde luego en éste. Mediante una enmienda se pueden introducir y tratar cuestiones novedosas no contempladas en el proyecto remitido por el Gobierno, pero habrán de ser cuestiones relacionadas y conexas con la materia que integra el proyecto de ley.
Así, no puede considerarse que se enmiende un proyecto de Ley de arbitraje, cuando lo que se propone es una reforma penal que nada tiene que ver con el contenido ni con el objeto del proyecto remitido en su día por el Gobierno. De lo que se trata entonces, en realidad, es del ejercicio de una iniciativa legislativa ejercida por un grupo parlamentario del Senado que debería tramitarse como tal enviándola, una vez superado el trámite de toma en consideración en el Senado, al Con
gre-so de los Diputados para su tramitación como proposición de ley de acuerdo con el artículo 89.2 de la Constitución. En esas condiciones no es que se produzca, al denominar 'enmienda' a una propuesta de modificación del Código Penal completamente ajena al contenido y objeto de la Ley de arbitraje, un fraude de Constitución, sino una directa violación de la misma, pues so pretexto de que se está enmendando una iniciativa del Gobierno sobre arbitraje, se adopta, en realidad, y a través de un procedimiento contrario al texto fundamental, una iniciativa legislativa propia y distinta de la del Gobierno, dado que es completamente autónoma por estar desconectada -carente de toda colección lógica directa o indirecta- con la materia que era objeto de aquella iniciativa gubernamental tramitada como proyecto de ley y circunscrita al arbitraje. No se puede eludir el envío de la proposición de ley al Congreso con el argumento de que es una enmienda y no una proposición de ley, pues las cosas son lo que son en razón de su sustancia y realidad, y no en razón de la etiqueta que se le quiera poner para que circule bajo pabellón de conveniencia. Eso es, justamente, lo que se le reprocha al Gobierno vasco: que pretenda hacer pasar como modificación del Estatuto lo que, en su sustancia y realidad, implica una reforma de la Constitución. Sólo faltaría que el Gobierno de la Nación caiga en los mismos vicios y defectos que reprocha al Gobierno vasco con toda razón, si dejamos a un lado el camino seguido para que se declaren tales vicios. Nadie puede poner en duda que el Senado puede enmendar los proyectos de ley que le llegan del Congreso y que fueron remitidos a éste por el Gobierno. Pero una cosa es enmendar un proyecto de ley y otra cosa muy distinta adoptar una iniciativa legislativa que nada tiene que ver con ese concreto proyecto de ley. Y que quiera hacer pasar por enmienda tal iniciativa implica violar la Constitución y alterar con ello la preferencia que nuestra Constitución ha querido dar al Congreso de los Diputados sobre el Senado en punto a la tramitación de las proposiciones de ley, provengan de quien provengan. El Senado podrá siempre tomar en consideración por sí mismo la oportunidad de adoptar la iniciativa legislativa de una modificación del Código Penal con el contenido que ahora se ha pretendido en la enmienda que estamos considerando. Una vez que tome en consideración una proposición de ley deberá enviarla al Congreso de los Diputados para su tramitación en el mismo, como tal proposición de ley, que una vez aprobada por el Congreso será enviada de nuevo al Senado. Que la vía penal en un caso como el que quiere solucionar la enmienda del grupo popular en el Senado sea una vía adecuada es tema sumamente discutible, como también lo es que se haya hecho de forma unilateral por un solo partido. Probablemente pueda concluirse que no es la vía adecuada. De lo que no puede dudarse, en cambio, es de que sólo desde el respeto a la Constitución por uno mismo se tiene plena legitimidad para reclamar su observancia. Las consideraciones anteriores sobre la imposibilidad de iniciar una reforma penal a partir de una enmienda en el Senado, aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid, no son de carácter formal. Y no lo son porque de lo que estamos hablando, a la postre, es de la eventual privación de libertad por la comisión de los delitos que se quieren tipificar. Estamos hablando también del poder legislativo y de sus titulares, así como del procedimiento de su ejercicio. Estamos hablando finalmente de temas de Estado que, porque a todos interesan y a todos acaban involucrando, no pueden afrontarse como trágalas por el partido que hoy gobierna, pero que puede no hacerlo mañana, por lo que tiene que asegurar el más amplio consenso en tales temas para dar estabilidad a las soluciones; para evitar, en fin, unas penas de prisión con base en una ley que tendrá que ser declarada inconstitucional por las razones expuestas. Rendir homenaje hoy a la Constitución no consiste en organizar juras de bandera o en darse golpes de pecho proclamando el respeto y admiración por el texto. Rendir homenaje hoy a la Constitución exige impregnarse del espíritu que la hizo posible -incluso cuando se quiera modificarla u oponerse a su modificación al margen de las vías previstas en la norma suprema- llevando adelante cualquier iniciativa con estricto respeto a su letra y al espíritu que la hizo posible. El respeto a la Constitución comporta también la plena disposición para defenderla, pero esa defensa deberá, en todo caso, ser hecha desde la observancia fiel y leal al mismo texto constitucional que se quiere defender. De otro modo, el mensaje que se trasmitiría en todas direcciones sería el de un oportunismo incompatible con lo que la Constitución significa. Por graves que puedan ser las conductas que se quieren prevenir, por serias que sean las deslealtades que implican, por graves que puedan ser sus consecuencias, la Constitución debe ser observada con toda lealtad. De lo contrario se puede producir la paradoja de que quienes se dicen sus defensores sean quienes se ponen, sin duda de forma inconsciente, a una tarea que debilita el edificio constitucional.
Tomás de la Quadra-Salcedo fue presidente del Consejo de Estado y ministro de Justicia del Gobierno socialista entre 1991 y 1993.
