Una estrategia para la política de inmigración

La desorientación ha presidido la política de inmigración en los dos últimos años, como mínimo. El Gobierno, que rechazaba un aumento de la inmigración e impulsó la reforma para suprimir su 'efecto llamada', ha realizado cuatro regularizaciones extraordinarias, alguna incluso ilegal por la falta de publicación en el BOE, y con ellas ha incrementado la inmigración irregular en proporciones desconocidas, porque no hay mayor efecto llamada que una regularización. El mayor despropósito, símbolo mismo de la confusión gubernamental, fue la decisión del anterior delegado para la Inmigración de pagar el viaje a 25.000 ecuatorianos en situación irregular para que obtuvieran el visado en su país de origen, y la interrupción del proceso cuando habían viajado 5.000 por los enormes costes de los billetes de avión.

Pero las contradicciones son mayores si observamos al conjunto de las administraciones. Las comunidades autónomas tienen importantes competencias en educación, sanidad, vivienda, etcétera, de los inmigrantes, pero no están coordinadas con el Estado. No participaron en el Plan Greco, han sido marginadas en la elaboración del último contingente (algunas han recurrido por eso mismo la norma estatal) y el Consejo de Política Superior de la Inmigración, hasta ahora, no ha servido para organizar la necesaria colaboración. Pero la situación de los municipios con fuerte inmigración es aún más difícil porque son la institución de mayor proximidad a los problemas emergentes y carecen de recursos para intentar solucionarlos.

Lo peor es que, lógicamente, tal confusión de ideas y semejantes contradicciones han traspasado a la opinión pública y la mayoría de la sociedad se encuentra desconcertada. Golpeada por las imágenes que reflejan la tragedia de las pateras y a la vez por los anuncios gubernamentales de que la inmigración es responsable de la delincuencia, una parte de la opinión pública no sabe cómo reaccionar. Sin embargo, una estrategia clara sobre la inmigración no sólo es fundamental para determinar el conjunto de las políticas públicas implicadas, sino especialmente para orientar a la sociedad, porque en el ámbito de la inmigración al fin y al cabo la exclusión (y el racismo) o la integración se manifiestan en los grupos sociales, aunque los poderes públicos tengan, naturalmente, gran responsabilidad en su creación. Ante un fenómeno social tan complicado, y que además no admite una estrategia de soluciones inmediatas, sino una continua adaptación de medios económicos, sociales e ideológicos, lo más importante es que existan unas líneas claras de actuación de los poderes públicos, a corto, medio y largo plazo, y que además sean conocidas por la opinión pública.

La primera condición para introducir claridad es consolidar y ajustar la legalidad vigente. El Gobierno rompió el consenso existente sobre la primera reforma legal y ahora debe esforzarse por reconstruirlo. Pero la oposición debería abandonar las críticas globales y aceptar la validez general de la ley vigente, centrando su programa en la reforma de cuatro o cinco puntos muy concretos. Corregidos éstos, la ley se parecerá bastante a la legislación existente en la mayoría de las democracias europeas, y en este ámbito tan delicado es importante dejar claro que no hay alternativas generales que permitan la apertura de fronteras. La lucha contra la desigualdad mundial que genera la inmigración va por otros derroteros.

Por tanto, si el control de flujos inmigratorios es necesario hay que crear las vías para la inmigración legal, y el contingente anual previsto por la ley es una buena técnica, en principio. Consiste en determinar el número de inmigrantes que recibirán el permiso de trabajo y residencia, en sus países de origen, de acuerdo con las necesidades del mercado laboral español. Pero el contingente debe cumplir ciertas condiciones. En primer lugar, la adecuación, para responder a las necesidades reales de la mano de obra. En segundo lugar, la participación de las comunidades en su determinación, porque son ellas -y los municipios- quienes deben prestar la mayoría de los servicios públicos a los nuevos trabajadores y sus familias. En tercer lugar, la eficacia, porque si no se contrata bien en los países de origen a los trabajadores adecuados, todo el planteamiento falla, y todo indica que eso es lo que esta pasando. La eficacia requiere una reforma a fondo, comenzando por el cambio de mentalidad, de la administración exterior de España en los siete u ocho países que proporcionan mayor volumen de inmigración. Igualmente requiere una política inteligente con los gobiernos de esos países, capaz de combinar las preferencias en el contingente con la aceptación de las expulsiones y los programas de codesarrollo. Pese a los convenios firmados en los últimos años, parece que no se han instrumentado los medios más adecuados, y desde luego, si juzgamos por el caso más conocido de las relaciones con Marruecos (el país que genera más inmigración), el giro de la política exterior debería ser radical.

Una segunda gran línea debería pasar por clarificar las políticas que corresponden a los diferentes grupos de inmigrantes, que son muy distintos entre sí. Los que llevan varios años y están instalados con su familia se resienten por la ausencia de políticas que favorezcan su integración social. Aunque esta idea figura en el propio título de la ley vigente, no están claras en absoluto las líneas maestras para la integración de los inmigrantes. Apenas hemos asumido la nueva diversidad y ya está llegando a la adolescencia una segunda generación que planteará aspiraciones muy distintas

Pero, por desgracia, aún predominan los problemas de la inmigración irregular. Si las regularizaciones extraordinarias de los dos últimos años proporcionaron un permiso de residencia -generalmente por un año- a unas 350.000 personas, todo hace suponer que en pocos meses volverá a presentarse la presión a favor de una nueva regularización extraordinaria. En parte, porque muchos permisos no podrán renovarse por carecer de contrato laboral en el momento en que expire el año de la regularización; en parte, porque la entrada de trabajadores irregulares ha continuado, dada la escasa eficacia de las vías legales; en parte, porque el mismo sistema legal genera situaciones de irregularidad, por diferentes causas; la más dramática de todas se produce cuando la propia Administración no es capaz de expulsar a muchos extranjeros contra los que ha dictado orden de expulsión, condenándoles a una situación de irregularidad permanente (unos 19.000 el año pasado). Como el volumen de población en situación irregular es importante, y seguirá creciendo, convendría formular cuanto antes soluciones eficaces a partir de los mecanismos de 'regularización singular' (individual y ordinaria frente a extraordinaria y masiva) que contiene la ley.

Una tercera gran línea debería abordar con seriedad la coordinación de las diferentes políticas públicas que deben regular, y sobre todo aplicar, las comunidades autónomas y los poderes locales, especialmente los ayuntamientos. Cataluña, Madrid y Andalucía tienen ya porcentajes estimables de inmigración, cuentan con planes interdepartamentales y con órganos específicos de gobierno para el sector y no sólo podrían transmitir una valiosa experiencia a las demás comunidades autónomas, sino también abordar mucho mejor los problemas comunes actuando conjuntamente.

La realización de estas líneas, que cambiarían el panorama de las políticas y los problemas inmigratorios, no requieren reforma alguna de la ley vigente, únicamente voluntad y capacidad políticas. Pero es preciso señalar que la ley sí debería reformarse en algunos puntos muy concretos para cumplir con los mínimos democráticos, que ahora sólo puedo enumerar: control judicial de las expulsiones administrativas, adaptación del internamiento al carácter de medida cautelar para la expulsión, introducción de un régimen de tolerancia precaria para las personas que reciben una orden de expulsión que no se ejecuta y disminución de las facilidades para la arbitrariedad de los funcionarios.

La importancia que está adquiriendo la inmigración en España exige a los principales partidos un esfuerzo para superar sus posiciones tradicionales y para alcanzar un consenso mínimo, sin perjuicio de que siga el debate sobre otros aspectos, que permita la elaboración de una estrategia institucional común.

Eliseo Aja es catedrático de Derecho Constitucional.