Virtualidad de la PESC
La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea es todavía una realidad virtual. No hay ejemplo reciente que lo muestre mejor que la invitación realizada -y semanas después cancelada- por el presidente de la Comisión, Romano Prodi, para que el líder libio Gaddafi visitara Bruselas. El PAÍS (17 de enero de 2000) editorializaba así: "...es más discutible que Prodi obre con una desenvoltura más propia de un jefe de Estado en ejercicio de la soberanía nacional. Por todo ello, sería deseable que, ahora que se trata de diseñar una política exterior común europea, las iniciativas no parecieran tan personalizadas. Tres ministros de Exteriores de la UE son tan malos como ninguno".Es dificí1, empero, que las iniciativas de política exterior en la UE no estén tan personalizadas, precisamente porque no están aún genuinamente institucionalizadas. El presidente de la Comisión no puede actuar como jefe de Gobierno, porque la Comisión no es un verdadero Gobierno, aunque tienda a ello dada la tradición y el impulso europeístas de la misma, cualidades que comparte con el Parlamento Europeo. Por otro lado, y en puridad, sigue sin haber no ya tres, sino ningún ministro de Asuntos Exteriores de la UE, al igual que no hay ministerio. Quien más se aproxima es Javier Solana, a raíz de la creación de la figura de Alto Representante. No es personaje en busca de autor, aunque sí en busca de obra (la PESC, aún en ciernes), a la que él quiere contribuir fervorosa y rigurosamente. El autor es el Consejo Europeo, esto es, los representantes de los Estados nacionales miembros de la Unión, que aún no han decidido dotar a las otras dos significativas instituciones -la Comisión y el Parlamento Europeo- de competencias plenas. Mientras ello no acontezca, audacias corsarias como la de Prodi continuarán produciéndose (en realidad, en la cumbre UE-África de El Cairo de primeros de abril Prodi apadrinó de nuevo a un Gaddafi que horas después volvió a hacer una de las suyas). Ello podría dañar la responsabilidad y la credibilidad del proyecto europeo, por lo ya comentado y porque además en este caso, se da otra disfunción, y es que un italiano, que es presidente de la Comisión, se ofrece como anfitrión del máximo dirigente de Libia, un país en el que Italia es destacadísimo inversor.
Nos hallamos en una etapa de la construcción europea en la que -en marcha la ampliación a más de una decena de Estados- se suscitan dudas sobre las verdaderas intenciones de algunos de los protagonistas del proyecto supuestamente comunitario. Por ello -más allá de la discusión sobre si hubiera sido mejor profundizar la consistencia de la Unión antes de ampliarla- es importante y urgente clarificar ante la opinión pública el alcance y el grado de voluntad política existente en torno a una de las facetas más atractivas de la UE, cual es la PESC. Y si lo que perseguimos es la consecución, algún día, de una genuina política exterior común, lo primero que debemos hacer es admitir de buen grado que todavía no la tenemos, a causa, sobre todo, del enorme peso de los diversos intereses estatales individuales en la misma. Obviamente, es algo que sucede también fuera de la UE. Sin ir más lejos, de la última sesión del G-7 en Tokio a finales de enero pudimos concluir que una cosa es la buena voluntad colectiva y otra el mazazo recordatorio de que la famosa economía globalizada no es sino una escabrosa confederación de intereses nacionales. Empero, debemos aspirar a que la UE, por su propia naturaleza y por lo ya logrado hasta ahora, sea algo más.
Con tal propósito y en base a tal realidad, es posible llevar a cabo una doble reflexión. Por un lado, sobre lo institucional: el entramado jurídico del sistema PESC contiene cauciones y reservas que preservan la preponderancia de los Estados miembros. Así, la Declaración número 4 del Acta Final del Tratado de Amsterdam establece que "las disposiciones del artículo 24 del Tratado de la Unión Europea y cualquier acuerdo resultante de las mismas no llevarán implícito ningún traspaso de competencias de los Estados miembros a la Unión Europea". Es un hecho que las políticas exteriores de los 15 Estados miembros no han desaparecido ni están en trance de hacerlo. Algo que la PESC no pretende, como tampoco interferir en sus sistemas individuales de defensa. Añádase a ello la dificultad en definir y concretar intereses comunes de fondo en política exterior para los 15 Estados nacionales y comprenderemos que la posición de quienes dudan de las potencialidades de la PESC no es cuestión baladí.
Por otro lado, cabe decir que aquellos ciudadanos interesados en la construcción y desarrollo de una política exterior de la UE pueden estar algo perplejos ante el actual curso de los acontecimientos: PESC, sí, pero pareciera que bastante más PSC que PEC. A las instituciones de la Unión se les podría reprochar que se muestran más proclives a ocuparse de la política de seguridad y defensa común (PSC) que de la exterior (PEC). Así ha ocurrido en los últimos Consejos Europeos de Colonia (junio de 1999) y de Helsinki (diciembre de 1999), y así ocurrió durante la comparecencia ante el pleno del Parlamento Europeo (17 de noviembre de 1999) del alto representante, Solana, y del comisario para Relaciones Exteriores, Patten. Ambos dedicaron sus respectivas intervenciones preponderantemente a la defensa y seguridad, al igual que la mayoría de los diputados, al tiempo que el comisario encargado de las Relaciones Exteriores declaraba (contradictio in natura) que la seguridad y la defensa "son el corazón de la PESC". Por su parte, el pasado 14 de febrero, los ministros de Exteriores de los Quince pusieron en marcha los mecanismos de la política de seguridad y defensa aprobados en Helsinki (Comité Político y de Seguridad, Comité Militar y equipo de expertos militares). Y, más recientemente, en una nueva aparición ante el pleno del Europarlamento (2 de marzo de 2000), el Alto Representante volvió a concentrarse sobre la política de seguridad y defensa.
Coinciden estas reflexiones con la conmoción producida en Europa por el acceso al Gobierno de Austria del partido filonazi y oportunista de Haider y con la reacción contraria de numerosos sectores políticos y sociales. Medios de comunicación significados por su europeísmo han editorializado ensalzando la firme decisión del Consejo de Ministros de la Unión sobre este asunto. Así, Le Monde ('La Europa política existe', 2-2-00): "Por primera vez, la UE ha acordado abiertamente un derecho de injerencia en la política interior de uno de sus miembros". O el belga Le Soir ('Una Europa de los valores', 2-2-2000): "La Unión demuestra así que no es solamente una comunidad de intereses económicos. Comparte ideales, una misma concepción de los derechos del hombre y de la democracia y lo da a conocer con fuerza".
Es verdad que hasta ahora la firmeza no ha ido más allá de algún gesto contundente de un par de ministros hacia sus homólogos austriacos, pero también lo es que, mientras no se reforme el Tratado de la Unión, no es fácil sobrepasar una mera actitud de vigilancia de los actos del Ejecutivo austriaco, basada en lo que, para entendemos, podríamos denominar política interior o constitucional de la Unión Europea, cuyos principios esenciales, cimientos y señas de identidad se oponen al racismo, la xenofobia y la exclusión social. Que esos mismos principios, señas y cimientos no están tan consolidados en la política exterior pretendidamente común es algo evidente, aunque también relativamente normal, dada la escasa edad de la criatura. No lo es tanto que la política de seguridad y defensa esté ocupando la primogenitura sin adecuado título para ello. Al principio de este artículo llamaba la atención sobre el actual peligro de una excesiva y plural personalización de la PESC ante la ausencia de una adecuada institucionalización de la misma. Cabe, empero, un riesgo opuesto: que un exceso de institucionalización (o de burocratización) en el área de la política de seguridad y defensa prevalezca sobre una genuina voluntad política en el ámbito de la política exterior. ¿De qué nos serviría un esquema perfecto en la primera si nos falta un concepto común, bien definido, que no esté al servicio de 15 distintos intereses nacionales? Un principio rector civil que utilice las capacidades militares en función de los objetivos de política exterior previamente coordinados es algo prioritario si se quiere evitar comenzar la construcción por el tejado de la supuesta casa común. Después de todo, como solía decir Olof Palme, la política exterior es nuestra mejor defensa.
Es posible que se trate tan sólo de ser algo más pacientes. Que, si logramos ir ligando, en vía funcionalista, determinados intereses de política exterior de diversos Estados, podrán consolidarse parcelas de actuación genuinamente comunes. Reitero, no obstante, que debemos ser conscientes de nuestras actuales limitaciones, que hasta ahora la política exterior común es, más que nada, un sinfín declarativo (lo que Solana conoce) y que, hasta hoy, la brecha entre las aspiraciones y la realidad de la PEC es grande. Tal vez, como ha escrito el profesor Remiro Brotons, "los juicios sobre la política exterior común no serían tan duros y la opinión pública no se manifestaría tan decepcionada si, en lugar de invocar una política común, los Estados miembros de la Unión hubieran advertido que lo que se ponía en pie era sólo un procedimiento para tratar de hacer esa política". Javier Solana -siempre que contara con la voluntad política real, no simplemente declarativa, de esos Estados miembros- es la persona adecuada para ir más allá del procedimiento.
Emilio Menéndez del Valle es eurodiputado socialista.
