La "expropiación legislativa" de Rumasa decidida por el Gobierno es constitucional, según el Consejo de Estado

El Consejo de Estado dictaminó favorablemente la expropiación del grupo Rumasa y, de acuerdo con la consulta concreta recabada por el Gobierno, estimó que "no hay objeción" para que el decreto-ley de 23 de febrero, una vez convalidado por el Congreso de los Diputados, "se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia". El alto órgano consultivo consideró muy oportuna dicha tramitación y adelantó algunas sugerencias para su incorporación a la futura ley. En relación con la observancia de la Constitución, el Consejo de Estado dictaminó que, mientras no cabe en el marco constitucional una mera confiscación, el Ejecutivo está legitimado para realizar una expropiación legislativa "mediante indemnización".

El Gobierno, en la misma reunión del Consejo de Ministros en la que decidió la expropiación de Rumasa, acordó remitir al Consejo de Estado el expediente relativo al decreto-ley de 23 de febrero, para que, en el plazo de ocho días, emitiera un dictamen "a los efectos de su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia", según le comunicó el 25 de febrero de 1983. En el debate parlamentario previo a la convalidación del decreto-ley, el ministro de Economía y Hacienda, Miguel Boyer, hizo pública la petición de este dictamen en una de sus respuestas al portavoz de la Minoría Catalana, Miquel Roca, cuando éste descalificó a cualesquiera otros asesores, ya que, según dijo, "para el Gobierno no hay otro asesor que el Consejo de Estado". Boyer dijo que, por falta de tiempo, no se había podido obtener el dictamen previo al decreto-ley, pero que se había recabado inmediatamente después.Según el dictamen remitido por el Consejo de Estado al Gobierno, de once folios de extensión y firmado por su presidente, Antonio Hernández Gil, y su secretario general, Federico Rodríguez, la Comisión Permanente del alto órgano consultivo celebró sesión el 3 de marzo de 1983, para cumplimentar la solicitud del Ejecutivo. Además del presidente y secretario general citados, asistieron los consejeros siguientes: José Fernández-Villaverde y Roda de Togores, marqués de Santa Cruz, José María Villar Romero, Pelegrín De Benito Serres, Antonio Sánchez del Corral, Pedro Cortina Mauri y Miguel Vizcaíno Márquez.

La observancia de la Constitución

El Consejo de Estado, aunque circunscribe su dictamen a la consulta formulada, recuerda que, según lo dispuesto en su ley orgánica, "en el ejercicio de la función consultiva, el Consejo de Estado velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico". Por tanto, el dictamen analiza la observancia de la Constitución, la armonía del texto sometido a su consideración con el resto del ordenamiento jurídico, y la técnica jurídica empleada. Además, y de acuerdo con la misma ley, el dictamen valora los aspectos de oportunidad y conveniencia.En cuanto a la observancia de la Constitución, el Consejo de Estado se plantea si cabe en el marco constitucional la expropiación forzosa de la totalidad de las acciones representativas del capital de las sociedades de Rumasa incluidas en el anexo del decreto-ley, que califica como "una de las llamadas expropiaciones legislativas". Y razona así: "La respuesta es clara: si por expropiación legislativa se entiende confiscación, no; sí, por el contrario, se trata de una privación de bienes o derechos en virtud de una ley formal, mediante indemnización, sí, porque no hay en la Constitución de 1978 ninguna materia sustraída a la potestad legislativa".

El Consejo de Estado considera que, en todo caso, la expropiación, "por cuanto afecta a uno de los derechos más importantes del ciudadano en un país libre, tiene que sujetarse a determinadas exigencias taxativamente marcadas por el artículo 33.3 de la Constitución". A continuación, analiza si en la expropiación analizada se cumplen los tres requisitos constitucionales: causa justificada, indemnización y legalidad.

Ante la invocación gubernamental de la utilidad pública y el interés social representados por "la defensa de la estabilidad del sistema financiero y de los intereses legítimos de los trabajadores a los que alcanzaría una crisis de la organización", el Consejo de Estado se plantea la duda de si basta con proclamar legalmente la utilidad pública o el interés social de una medida para que sea, inmune a toda impugnación. En principio, estima "que no hay en el expediente suficientes elementos de juicio para que el Consejo de Estado se pronuncie de un modo concluyente sobre si está justificada o no la expropiación".

Las bases para el justiprecio, correctas

"No obstante, las razones que se dan en el preámbulo", añade el Consejo de Estado, refiriéndose a la exposición de motivos del decreto-ley, "pueden ser suficientes para justificar la utilidad pública y el interés social de la medida, ya que, hoy día, el concepto de utilidad pública no hay que ponerlo en estrecha relación con el servicio público, y el evitar una crisis de graves repercusiones financieras y sociales es de indiscutible interés público y social".Sobre el requisito constitucional de la indemnización, recuerda el Consejo de Estado -cuyo actual presidente lo fue también de las Cortes Constituyentes-, que en la primera elaboración del texto constitucional estuvo presente la expropiación "previa indemnización", que "fue después deliberadamente sustituida en la redacción definitiva por 'mediante la correspondiente indemnización'". Y añade el Consejo de Estado: "No es preciso, por tanto, en las expropiaciones legislativas que la indemnización sea previa, ni que se constituya un depósito previo a la ocupación de bienes, pero sí debe existir siempre una indemnización, es decir, una verdadera compensacián económica".

Según el Consejo de Estado, en el caso de la expropiación de Rumasa, el artículo 52 del decreto-ley "establece unas bases para determinar el justiprecio que son técnicamente correctas, sobre todo habida cuenta que la mayor parte de las acciones expropiadas no se cotizan en Bolsa, y fija un plazo para efectuar el pago bastante más reducido del que permite el artículo 48 de la ley de Expropiación Forzosa".

El tercer requisito constitucional, la legalidad, "no puede entenderse en el sentido de que aun en el caso de las expropiaciones legislativas del Estado", dice el dictamen, "haya que ajustarse al régimen común de la ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, porque eso equivaldría a reconocer a esta ley una primacía que no tiene".

El Consejo de Estado estima que el poder legislativo puede "no sólo modificar la ley general, sino también establecer un régimen especial para un supuesto concreto, como ocurre en el presente caso, cuya complejidad, urgencia y trascendencia justifican la norma singular, sin que por ello se incurra en discriminación atentatoria a la igualdad proclamada en el artículo 14 de la Constitución española". En consecuencia, considera que "el hecho de que el proyecto remitido en consulta no se ajuste íntegramente a la ley de Expropiación Forzosa, no es motivo para tacharlo de inconstitucional ni de medida discriminatoria".

La armonía y la técnica jurídica del texto remitido a consulta son también dictaminadas favorablemente. En especial, el Consejo de Estado destaca que el artículo 5º del decreto-ley se ajusta .a la ley de Expropiación Forzosa y a la ley General. Presupuestaria en cuanto a la tramitación del justiprecio en expediente único, al criterio elegido para la valoración de las acciones y al órgano llamado a resolver, si bien, por la complejidad del asunto, se le da un plazo mayor del ordinario para adoptar su resolución, mientras se reduce a tres meses el plazo para efectuar el pago.

Completar y perfeccionar el decreto-ley

Por último, en cuanto a la oportunidad y conveniencia de que el decreto-ley se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, una vez convalidado por el Congreso de los Diputados, el Consejo de Estado se pronuncia muy favorablemente, "pues con eso", dice, "se podría completar y perfeccionar la regulación contenida en el mismo, abordando cuestiones tan importantes como la de si procede o no la reversión de los bienes expropiados llegado el momento de su desafectación pública".También se sugiere que la futura ley determine si las sociedades cuyas acciones se expropian van a tener o no la consideración de empresas nacionales y si, en el supuesto de que algunas de ellas se devolvieran al sector privado, bastase con el acuerdo de enajenación adoptado por el Consejo de Ministros.