Balanzas fiscales y solidaridad constitucional

Se ha dicho acertadamente que la publicación de las balanzas fiscales ha añadido transparencia a nuestra vida democrática. Habría, sin embargo, que añadir que, como era de esperar, en este acopio de luz y taquígrafos, cada cual ha visto lo que quería ver y el ejercicio de transparencia se ha convertido en un rosario de simplificaciones. Algo que a veces ocurre cuando se pretende resumir lo complejo, y que siempre sucede cuando las conclusiones se obtienen a partir de una mirada interesada.

Diré para empezar que el resumen metodológico que se ha hecho público por los autores de las balanzas fiscales plantea muchas dudas y algunos interrogantes. Habrá que esperar a que se publique el detalle de cómo se han confeccionado para hacer más consideraciones, pero, a partir de lo que ya tenemos, es posible deducir algunas que me gustaría compartir con ustedes.

El informe incluye las pensiones, que no son solidaridad interterritorial sino intergeneracional

También contabiliza los recursos de la Unión Europea, que nada tienen que ver con las CC AA

En primer lugar, me referiré a la utilidad del estudio y al grado de fiabilidad de algunas de las conclusiones que se están extrayendo. La balanza fiscal trata de analizar, en 2005, la dimensión territorial del Sector Público Central, y presenta los saldos de cada territorio como diferencia entre los gastos e ingresos que le han sido imputados ese año. Partiendo de ello, podemos llegar a dos conclusiones preliminares. La primera es que no se están analizando los ingresos y gastos de las comunidades autónomas, sino los de la Administración Central, lo que impide utilizar sus datos en la elaboración de un modelo de financiación autonómica; de los gastos del Estado computados, los que inciden en dicho modelo apenas alcanzan el 13% del total. La segunda es que el propio periodo de tiempo considerado, un solo año, resulta insuficiente para extraer conclusiones fiables. Una autovía o un trazado de alta velocidad no se ejecuta en ese periodo de tiempo, pero sí puede ocurrir que, en un año, el esfuerzo inversor se concentre en el territorio de una sola comunidad, porque en ese ejercicio se ejecute precisamente la parte que transcurre a lo largo de ella.

Una vez hechas estas dos consideraciones, podemos pasar al análisis de las imputaciones territoriales. Es decir, a lo que el estudio atribuye, en pagos y en cobros, a cada territorio para obtener el saldo final. Se trataría teóricamente de ver las transferencias interterritoriales. Sin embargo, analizados los datos, podemos concluir que hay imputaciones que nada tienen que ver con las transferencias entre comunidades autónomas y que, sin embargo, aparecen contabilizadas como tales.

De los más de doscientos mil millones de euros de gastos, es decir, de recursos que se transfieren a comunidades desde el Estado, casi la mitad son de seguridad social; fundamentalmente, pensiones. ¿Es posible considerar que, en este caso, hay transferencias interterritoriales? ¿Puede hablarse de solidaridad entre territorios cuando nos referimos a la Seguridad Social? Se puede, pero no se debe. Funciona aquí la caja única, y las relaciones de solidaridad se producen no entre regiones, sino entre personas; entre activos y pasivos. En 2005, la proporción de cotizantes por pensionista fue de 2,24. En Canarias, Madrid, Baleares, Murcia, Navarra, Comunidad Valenciana, Andalucía y Cataluña se superó esa relación. En cambio, en La Rioja, Castilla-La Mancha, País Vasco, Aragón, Extremadura, Cantabria, Castilla y León, Galicia y Asturias no se llegó a ella, y, en el caso de las cinco últimas, se quedó muy lejos de alcanzarla. Lo cual explica sobradamente por qué estas comunidades de bajos crecimientos de población y fuerte envejecimiento aparecen como importantes receptoras de recursos en los saldos de la balanza, sin que ello pueda contemplarse como efecto de la solidaridad interterritorial, sino de la intergeneracional.

Siguiendo con las aplicaciones territoriales, vemos en los apuntes metodológicos que se están imputando también los recursos de la Unión Europea; es decir, las aportaciones a ésta y sus transferencias se contabilizan como ingresos y gastos en las distintas comunidades, lo que nos lleva a conclusiones equivocadas. Como, por ejemplo, concluir que los 2.808,9 millones de euros que recibió Andalucía de recursos comunitarios en 2005 (más de la mitad de su saldo positivo), o los 1.366,7 millones percibidos por Castilla y León, o los 1.105,1 millones de Galicia, o los 961 de Extremadura, provinieron de la solidaridad de otras comunidades españolas y no de los bolsillos de holandeses, alemanes o franceses. Algo a todas luces inapropiado en el sentido más literal de la palabra. Así pues, al desenredar la maraña de datos y analizar su procedencia, empezamos a comprender que esto de las balanzas fiscales no es, ni mucho menos, la contabilidad de la solidaridad interterritorial.

Desde el compromiso constitucional que adquieren los poderes públicos con la igualdad efectiva, la solidaridad está en la raíz misma de nuestra convivencia como país y como pueblo. La Constitución de 1978 forjó un gran consenso sobre un modelo de Estado social en el que todos los ciudadanos contribuirían al sostenimiento del gasto público de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario basado en la igualdad y en la progresividad (art. 31.1). Pues bien, esta alusión a la naturaleza progresiva de los impuestos ha de significar, entre otras cosas, que las comunidades con una renta por habitante inferior a la media nacional no deberían realizar una aportación al conjunto de los ingresos del Estado superior a su participación en el PIB español.

La pregunta, por tanto, que nos deberíamos hacer no es sólo cuánto aportó en 2005 cada territorio, sino si las aportaciones estuvieron en consonancia con los principios constitucionales de la fiscalidad. La respuesta la pueden valorar ustedes: Andalucía, que aportó el 13,9% del PIB, contribuyó ese año al 14,6% de los ingresos. Lo mismo ocurrió con Extremadura (1,67% y 1,79%, respectivamente), Galicia (5,11% y 5,51%), Asturias (2,14% y 2,5%), Comunidad Valenciana (9,72% y 10,05%), y Castilla y León (5,37% y 5,57%). Su esfuerzo fiscal fue, pues, superior en términos de renta.

Vayamos ahora a la asignación del gasto público en 2005. La Constitución establece que deberá repartirse de forma equitativa, para una mejor distribución de la renta regional (arts. 31.2 y 40); y de forma solidaria, para conseguir el equilibrio entre las diversas partes del territorio (art. 138). ¿Cómo deberían concretarse estos principios por el Estado?; ¿qué alcance presupuestario deberían tener? Es posible ofrecer diferentes respuestas, pero lo que parece bastante razonable es que, en ningún caso, el gasto medio por habitante en los territorios de renta per cápita inferior a la media debería ser menor al gasto medio nacional. ¿Fue así en 2005? La respuesta en este caso también es negativa: descontando los saldos netos de las transferencias europeas, el gasto medio fue de 4.897 euros por habitante. Pues bien, de las comunidades con renta inferior a la media, cuatro no alcanzaron ese gasto: Andalucía (4.761 euros), Comunidad Valenciana (4.359), Castilla-La Mancha (4.667) y Murcia (4.435).

Así las cosas, en el periodo analizado, las seis balanzas fiscales publicadas coinciden en que dos comunidades autónomas con una renta per cápita inferior a la media, Andalucía y Comunidad Valenciana, realizaron una aportación superior a su participación en el PIB y obtuvieron a cambio un gasto por habitante inferior a la media del gasto nacional. Se trata, es verdad, de un solo año, y ese lapso temporal resulta claramente insuficiente para extraer conclusiones definitivas. Pero lo que bien se puede argumentar, tras todo lo expuesto, es que hay bastantes lecturas de las balanzas fiscales; más de las que les gustarían a muchos de sus más firmes defensores. Una de ellas nos dice que no hay que confundir la solidaridad personal o intergeneracional con la solidaridad interterritorial; otra, que las aportaciones netas de la Unión Europea no son transferencias entre comunidades autónomas; otra más nos diría que los sistemas forales no deberían estar excluidos de los principios de equidad y solidaridad, como ahora sucede; otra nos señalaría que el efecto capitalidad explica que buena porción de lo que se atribuye a una sola comunidad autónoma es de todos; pero acaso la más elocuente es que, a la vista de los resultados que hemos conocido, no sería coherente retroceder en los actuales niveles de solidaridad interterritorial. Probablemente lo contrario sería más acorde con nuestro texto constitucional.

José A. Griñán Martínez es vicepresidente segundo y consejero de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía.