Manuel Fraga, el primer ‘indignado’ que exigió el referéndum

A la espera del discurso de siete minutos que haga el diputado Gaspar Llamazares en el Congreso de los Diputados, el alegato más serio que se ha hecho en favor de que el pueblo pueda votar las reformas constitucionales data de 1978. Lo firma Manuel Fraga Iribarne, entonces diputado de Alianza Popular (AP) y miembro del grupo de siete personas que redactó el primer borrador de la Constitución que hoy quieren reformar PSOE y PP. Fraga defendió hasta el último minuto que toda reforma constitucional debía ser ratificada en referéndum, con argumentos que muchos encontrarán perfectamente válidos hoy día y que podrían incendiar Twitter. PSOE, PC y UCD le cerraron el paso e impusieron el límite ya conocido: solo habrá referéndum si lo pide el 10% de alguna de las dos Cámaras.

Los debates de entonces son una asombrosa paradoja respecto a la situación actual. Fraga presionó para introducir en el texto elementos de “democracia semidirecta” y acusó a los demás partidos de fomentar una “partitocracia” que podía acabar secuestrando la Constitución. “La voz del pueblo, si no es la voz de Dios, debe decir la última palabra en democracia”, dijo Manuel Fraga, que hoy es senador por Galicia, con 88 años.

La primera versión de la Constitución española de 1978 no dejaba lugar a dudas sobre la necesidad de que los españoles se pronunciaran sobre su reforma. “Las propuestas de reforma constitucional, cuando fueren de carácter parcial, deberán ser aprobadas por la mayoría de los dos tercios de cada Cámara y sometidas a referéndum”. Siempre. Sin excepciones. Así estaba escrito en el artículo 127 del texto que se debatió en la ponencia constitucional del Congreso de los Diputados que se reunió por primera vez hace exactamente 34 años por estas fechas.

Pero el PSOE no estaba dispuesto a que cualquier retoque en la Constitución tuviera que pasar por un referéndum. Le parecía que echaría para atrás a los partidos a la hora de decidirse a perfeccionar la Constitución y, además, podía convertirse incluso en un incordio para el ciudadano. El Grupo Socialista presentó una enmienda, la número 373 de las más de 3.000 enmiendas presentadas, que limitaba el referéndum a que “lo solicite, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una quinta parte de los miembros de una de las Cámaras”. Es decir, prácticamente la redacción que ha llegado hasta hoy, pero con un límite de peticiones aún mayor (harían falta 70 diputados y 52 senadores para convocar referéndum). Posteriormente, lo rebajó sobre la marcha a un 10%.

El PSOE justificó su enmienda con estas palabras: “Exigir un referéndum para toda reforma constitucional no parece necesario y puede ser, incluso, un factor de despolitización de los ciudadanos, si se exige la ratificación para varias y pequeñas reformas. En reformas constitucionales de carácter técnico y no político, no parece conveniente, por tanto, el requisito del referéndum. Por otro lado, con esta enmienda queda garantizado el cumplimiento de ese requisito para aquellos casos en los que una quinta parte de cualquiera de las dos Cámaras así lo pida”.

La enmienda acabó encontrando su sitio en el texto final durante los debates en comisión, con la ayuda del Partido Comunista y la Unión de Centro Democrático. Todos contra Fraga, el ponente de la derechista Alianza Popular.

El debate del Título X (de la reforma constitucional), que se puede consultar en el Diario de Sesiones de la Comisión Constitucional del 20 de junio de 1978 comenzó con el acuerdo de todos los grupos para eliminar por completo la posibilidad de que la Constitución pudiera ser reformada por iniciativa popular.

Fraga, entonces diputado y líder de una minoría conservadora (solo ocho nueve años antes había sido ministro del dictador Francisco Franco), aunque admitía límites a la democracia directa, se quejó con estas palabras: “[Suprimir la iniciativa popular] sería, primero, reforzar la partitocracia; segundo, seguir un concepto de democracia gobernada, más que democracia gobernante, en la clásica distinción que estableció el profesor [Georges] Burdeau; pero, por encima de todo, poner, a lo que debe ser la seguridad y permanencia de la Constitución, un inconveniente, una nueva posibilidad de que cauces cerrados se conviertan en lugares ciegos donde un día la demasía de una crecida de las aguas pueda producir destrozos irreparables”. Fraga utilizó muchas veces esta metáfora de la presa, que si no tiene vías para aliviar la presión del agua, un día acabará destruida por una riada.

El contrincante parlamentario de Fraga era Gregorio Peces-Barba, del PSOE. El diputado socialista, que hoy tiene 73 años, respondió: “No es una democracia semidirecta lo que aquí se plantea, sino fórmulas que recuerdan mucho más a las fórmulas plebiscitarias o incluso a esas agrupaciones de ciudadanos que se producían para aclamar a los líderes de los regímenes autoritarios del General Perón o del General Franco”. Es decir, que los socialistas intentaban blindar la Constitución contra los populismos.

La referencia envenenada a Franco no quedó sin respuesta por parte de Fraga: “Pienso escribir una carta contando esta historia peronista del señor Peces-Barba que va a ser el éxito cómico del año”, dijo para el Diario de Sesiones.

El ponente comunista, Jordi Solé Tura, dio todas las claves de la situación: “Precisamente el problema que tenemos en nuestro país es consolidar un sistema de partidos que es tremendamente precario”. Solé Tura creía que la “democracia semidirecta” también se lograba favoreciendo “la participación, la asociación, el protagonismo del individuo asociado y no el protagonismo del individuo que circunstancialmente se asocia por la vía de las grandes aclamaciones”. Los “grandes actos plebiscitarios se prestan a manipulaciones extraparlamentarias”, advirtió el diputado Solé Tura, fallecido en 2009.

Posteriormente, socialistas, comunistas y centristas de la UCD volvieron a juntar sus votos para eliminar la obligación de referéndum. Sobre la enmienda del PSOE, pusieron el límite del 10%. En apenas unos minutos de intervención, a Fraga le dio tiempo a dudar de la capacidad intelectual de sus colegas, a referirse al derecho romano, citó a Émmanuel-Joseph Sièyes, a Pier Luigi Zampetti y a Antonio Gramsci, para acabar clamando que “suprimir el referéndum obligatorio en todos los casos de reforma constitucional es un nuevo paso atrás en el camino hacia la democracia y un nuevo paso peligroso en la dirección de la partitocracia”.

Fraga rechazaba que, a la hora de reformar la Constitución, hubiera títulos más importantes que otros. Su discurso cobra una actualidad asombrosa cuando dice: “¿Es que el Título VII que establece el modelo económico y social no es importante?”. Precisamente el Título VII, en su artículo 135, es lo que han pactado reformar PSOE y PP sin hacer un referéndum de ratificación.

Aquel 20 de junio, la Comisión Constitucional rechazó los argumentos de Fraga y puso un límite a la iniciativa popular de reforma constitucional y al referéndum de ratificación. En tono conciliador, el diputado de UCD Gabriel Cisneros (que después sería diputado del PP y falleció en 2007) se esforzó por explicarle a Fraga que lo que habían aprobado no era tan grave: “Creemos que el no exigir necesariamente el referéndum (…) por una parte puede tener una significación prudente y realista por evitar el esfuerzo y movilización que supone un referéndum frente a alguna corrección que el curso de los acontecimientos posteriores acredite necesaria (…) por otra parte, el que baste una minoría tan modesta como es la de una décima parte de diputados o senadores para poner en marcha la necesidad del referéndum, es también una cautela prudente que no desnaturaliza y que políticamente no es fácil excluir que esa sea una posibilidad realista, la del ejercicio de ese derecho por una minoría tan poco cualificada de parlamentarios que permitirá, en todo caso, no sustraer al conocimiento general popular una decisión de reforma constitucional que merezca la pena”.

Las razones de unos y otros deben ser entendidas en el contexto histórico de 1978, y sobre todo, en que ninguno de los presentes en aquellos debates se podía imaginar que el texto aprobado definitivamente el 31 de octubre de ese año no se volvería a tocar jamás. De las intervenciones recogidas en los debates se deduce que los ponentes constitucionales actuaban convencidos de que la Constitución sería objeto de reformas y retoques técnicos con cierta frecuencia, al menos en el corto plazo.

Fraga dijo que el Título X, de la reforma constitucional, era “tan importante como todo el resto de la Constitución”, porque en él se concibe “el desarrollo político ulterior, tema que la experiencia demuestra que es una de las más importantes cuestiones a la hora de una decisión constitucional”. Es decir, que el veterano ministro de Franco daba por hecho un “desarrollo político” de la Constitución en años venideros, y le daba mucha importancia al peso que ciudadanos, partidos, Cortes o Gobierno iban a tener en ese supuesto proceso.

Fraga, al frente de un partido en ese momento minoritario y tirando a reaccionario, quería más poder popular convencido de que sus opciones estaban en movilizar a una mayoría de españoles (recién salidos de 40 años de franquismo y con muchas dudas) en contra de cuestiones que él detestaba e intentó por todos los medios eliminar de la Carta Magna, como por ejemplo la distinción de las nacionalidades históricas. Socialistas y comunistas, por su parte, defendían la futura democracia de fuerzas populistas que pudieran frenar las reformas. Si no fuera porque la Transición se fraguó en pactos entre élites políticas comprometidas con el cambio, con una educación democrática que el común de los españoles no tenía, nunca habría llegado a romper con el pasado. Eso era lo que la izquierda intentaba proteger limitando el referéndum.

Pero Peces-Barba no se imaginaba que los partidos (ni siquiera el suyo gobernando 14 años seguidos) jamás abordarían una reforma seria del texto y una generación de españoles crecería en democracia sin que nadie le preguntara nunca su opinión sobre nada. Y Fraga no se imaginaba que, un mes de agosto de 2011, las masas que iban a pedir en las calles votar en referéndum no serían precisamente conservadoras, y que sería un partido fundado por él mismo, el Partido Popular, quien de la mano del PSOE negaría con más convicción la posibilidad de un referéndum, algo que él consideraba imprescindible hace 34 años.