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Una Constitución dura de reformar

Más de 82.000 personas piden un referéndum para imponer un techo al déficit público

Los políticos españoles son reacios a retocar la Carta Magna y a hacer consultas populares

Los padres de la Constitución: Gabriel Cisneros, José Pedro Pérez Llorca y Miguel Herrero (de pie de izquierda a derecha). Sentados, Miquel Roca, Manuel Fraga, Gregorio Peces-Barba y Jordi Solé Tura. Ampliar foto
Los padres de la Constitución: Gabriel Cisneros, José Pedro Pérez Llorca y Miguel Herrero (de pie de izquierda a derecha). Sentados, Miquel Roca, Manuel Fraga, Gregorio Peces-Barba y Jordi Solé Tura.

El pasado martes, el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció en el Congreso, para sorpresa de todos, que había pactado con el PP la reforma de la Constitución para introducir en ella el criterio de estabilidad presupuestaria, lo que facilita el límite al déficit público. Durante toda la semana, los partidos mayoritarios han negociado a matacaballo un texto que registraron en el Congreso para su toma en consideración en el pleno de mañana. La reforma ha expuesto crudamente dos de las más arraigadas tradiciones del derecho político español. La extrema celeridad con que se va a modificar el texto constitucional contrasta con la habitual alergia de los dirigentes españoles a emprender reformas de calado de la Ley Fundamental, como la que modifique el papel del Senado o la que suprima la prevalencia del hombre en la sucesión a la Corona.

Esta aversión a los cambios choca, además, con la relativa naturalidad con la que otros países europeos ponen al día sus normas básicas. “En España nuestra tradición en materia de reforma constitucional es que no hay reforma. Aquí, si se quiere cambiar la Constitución se cambia directamente de Constitución, y esa es una tradición muy mala”, afirma Roberto Blanco, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela, que resume la opinión de sus colegas catedráticos consultados por este periódico.

Cinco firmas por segundo en Internet en pro de la consulta

Decenas de miles de personas, a razón de cinco firmas por segundo en las horas de más tráfico, han secundado la petición en Internet para que se convoque un referéndum para la reforma constitucional del techo de gasto. Francisco Polo, consejero delegado de actuable.es, web que centraliza la petición, asegura que “los políticos muestran serias carencias democráticas” al no aceptar el referéndum y sostiene que quienes “verdaderamente hacen política 2.0 son los ciudadanos”.

El catedrático de Ciencias Políticas y Sociales Vicenç Navarro, promotor de la iniciativa on line a favor de la consulta popular, opina que la negativa de los partidos mayoritarios al referéndum “es una muestra de las claras insuficiencias de la democracia española”, y reclama la “expansión de las formas de democracia directa”. Navarro augura, no obstante, que con la presión de los internautas y del movimiento 15-M “no es tan difícil que se reúnan los votos” de diputados y senadores para forzar la consulta.

En los 35 años de historia democrática española se han celebrado 11 referendos, —cuatro con cuestiones generales y siete de ratificación de Estatutos de Autonomía— y en todos ellos se ha logrado aprobar la norma que se buscaba ratificar.

La participación más alta en una consulta popular se alcanzó en la del 15 de diciembre de 1976 sobre la Ley de Reforma Política, con un 77,8% de votantes, seguido del referéndum de 6 de diciembre de 1978 para la ratificación de la Constitución Española, en la que votó un 67,11%. El referéndum regional más exitoso fue sobre la iniciativa del proceso autonómico de Andalucía, el 28 de febrero de 1980, con un 64,19% del censo.

Por el contrario, la respuesta popular más baja se obtuvo en el referéndum sobre el Estatuto de Autonomía para Galicia, del 21 de diciembre de 1980. En esa ocasión, solo participó un 28,27% de los votantes potenciales. Más recientemente, los referendos de ratificación de la Constitución Europea (2005) y de la reforma de los estatutos catalán y andaluz cosecharon participaciones inferiores al 50%.

La introducción de medidas económicas para reducir la deuda en una constitución no es precisamente una innovación jurídica de último momento. La 14ª Enmienda de la Constitución de Estados Unidos, de 1868, ya preveía el pago de la deuda pública generada por la Unión durante la Guerra de Secesión. Posteriormente, en Francia, en 1926, la Ley Constitucional de la III República creó una caja autónoma que gestionara los bonos emitidos para la defensa nacional y la amortización de la deuda.

La segunda costumbre hispánica que ha revelado la reforma exprés es la escasa afición al referéndum como forma de ratificación de los acuerdos políticos. En este caso, el hábito es compartido con la inmensa mayoría de las democracias occidentales con la excepción de Suiza, un destino bastante exótico en materia de organización política, y de algunos estados de EE UU, como California. Sin embargo, esta vez el hecho de que la modificación constitucional del techo de gasto se tramite por el procedimiento ordinario previsto en su artículo 167, que excluye la posibilidad de consulta popular a menos que lo soliciten un 10% de diputados o senadores, ha puesto en pie de guerra a la izquierda minoritaria. También ha desatado un notable movimiento de protesta en Internet.

Al cierre de esta edición 82.177 personas habían firmado un manifiesto, promovido por el catedrático de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra Vicenç Navarro, para exigir a los portavoces de los grupos parlamentarios en el Congreso y el Senado que fuercen la convocatoria del referéndum vinculante sobre la reforma de la Constitución. En la iniciativa, colgada en la página web www.actuable.es, Navarro afirma que “la democracia española es de las menos participativas de las existentes en la Unión Europea” y hace un llamamiento al Movimiento del 15-M a secundar la protesta pro consulta popular. También en el magma opinativo de las redes sociales, en especial en Twitter, la petición del referéndum ha sido tema destacado. Las firmas de Internet carecen de validez jurídica, pero simbolizan la presión a los parlamentarios, los únicos que pueden forzar un referéndum para cambiar la Constitución. Ayer, en Madrid, unas 1.500 personas se manifestaron para pedir un referéndum para la reforma constitucional y había actos convocados en otras ciudades.

Los catedráticos discrepan abiertamente sobre la conveniencia de llevar a la Constitución una reforma que incluya el techo de gasto y sobre la fórmula sumarísima que se ha escogido. Sin embargo, todos coinciden en que se trata de una cuestión “muy técnica” que “en principio” no requeriría pasar por un referéndum.

Gregorio Peces-Barba, catedrático de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III y uno de los siete padres de la Constitución de 1978 a propuesta del PSOE, se muestra favorable a la reforma y considera que “no tiene mucho sentido estar dando vueltas a algo en lo que están de acuerdo aquellos que tienen mayoría suficiente”.

En una línea parecida se manifiesta Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla. Para él, la reforma del artículo 135 de la Ley Fundamental registrada esta pasada semana “no es propiamente una reforma sino que es la constitucionalización de una situación de emergencia económica”. Según él, los plazos para la convocatoria y la celebración de un referéndum supondrían una “cierta contradicción” con una actuación que se pretende perentoria.

“Pongamos que se convoca un referéndum y sale que no. Ahí transmitiríamos el contramensaje más fuerte que podemos transmitir. Si pasara eso, no me querría imaginar con qué prima de riesgo iba a colocar España su deuda”, afirma Pérez Royo.

No hay que dar vueltas a un acuerdo que goza de mayoría”, alega Peces-Barba

El jurista sevillano tira de derecho comparado y de historia europea reciente y pasada para sopesar el riesgo de una consulta popular. “El referéndum es un arma que carga el diablo, porque muchas veces se utiliza como arma de los ciudadanos para protestar contra el poder constituido. (...) En España, el referéndum sobre la permanencia en la OTAN de 1986 se ganó, pero por muy poco. En Francia es casi una tradición que el Gobierno los pierda: perdió el de mayo de 1946 sobre la Constitución de la IV República; el referéndum constitucional de abril de 1969, lo que forzó la renuncia de Charles de Gaulle; y en 2005, el de ratificación de la Constitución europea. En este tiempo, los únicos que se aprueban en Francia son el de la V República, de 1958, el de la elección del presidente por sufragio universal y más adelante el del Tratado de Maastricht, aunque este solo con el 50,2% de votos favorables”, recuerda el catedrático.

La tradición del referéndum no se da en muchos países, prosigue Pérez Royo: “En Estados Unidos los referendos solo son estatales, los federales están prohibidos, y tienen más papel de iniciativa legislativa que de actuación jurídica. Suiza es la excepción y no sirve como punto de referencia. Allí, aunque hay multitud de consultas, la participación suele ser mucho más baja que la registrada en España con los referendos de estatutos de autonomía. En Alemania lo tienen constitucionalmente prohibido y en el Reino Unido no se hace prácticamente nunca, creo que solo una vez desde la II Guerra Mundial”.

La consulta muchas veces es un arma que carga el diablo”,  afirma Pérez-Royo

El miedo a que los votantes rechacen la propuesta de fijar un techo de gasto en la Constitución es, según el diputado Gaspar Llamazares, la clave que explica la no convocatoria del referéndum. “Es poco edificante que los partidos mayoritarios hablen de escuchar a la gente y hacer guiños al 15-M y cuando llega la ocasión de demostrar esa voluntad se nieguen sistemáticamente a convocar el referéndum. El PP no los convoca porque lleva en sus genes organizar el partido y el Estado de arriba hacia abajo y el PSOE se curó para muchas décadas tras el escarmiento que sufrió en el referéndum de la OTAN, que todavía le dura”, sostiene el diputado de Izquierda Unida. Esta formación ha sido la principal valedora, con UPyD y BNG, de la improbable consulta popular. Posteriormente se ha sumado a la petición el portavoz de CiU, Josep Antoni Duran i Lleida.

Para María Luisa Balaguer, catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Málaga, la convocatoria del referéndum “no ofrece mayores garantías democráticas” que la ratificación de la reforma de la Constitución por tres quintos de los parlamentarios en el Congreso y el Senado, como obliga la propia Ley Fundamental. En su opinión, el principio de estabilidad presupuestaria que se va a consagrar en el texto constitucional es un “tema muy técnico que se escapa un poco al debate ciudadano”. Además, constata, “parece que la urgencia impide una reforma de la Constitución con tanto debate”.

Los juristas coinciden en que el referéndum no es necesario en este caso, no solo desde el punto de vista legal sino también desde el político. Las diferencias entre los expertos surgen al analizar el procedimiento utilizado para implantar la reforma. El más duro, sin duda, es Roberto Blanco. El catedrático gallego considera “disparatado” que se plantee la reforma constitucional “sin consenso, a toda velocidad y con la legislatura ya acabada desde que Zapatero anunció la fecha de las elecciones”. “Esto va ser un trágala para las minorías, que representan a cinco o seis millones de españoles”, prosigue Blanco, “y se corre el riesgo de deslegitimar la Constitución al estirarla y contraerla como un chicle. Si hay tanta urgencia, el presidente del Gobierno debería tener la valentía de decirle al país por qué promueve la reforma, y no se lo ha explicado ni a su propio partido”.

España es una de las democracias menos participativas”,  según Navarro

Según este catedrático, “la invocación de la urgencia no puede ser una invocación abstracta”. Además, considera que en este acuerdo se debió haber contado con la opinión del Consejo de Política Fiscal y Financiera —que reúne a los consejeros de Economía y Hacienda de las regiones— y a la Federación Española de Municipios y Provincias, ya que la reforma afecta al gasto de las comunidades autónomas y las entidades locales.

Enfrente, Peces-Barba recuerda que “la Constitución está para usarla, no es una cosa sagrada e intocable” y opina que “está bien” que se le dé “dignidad constitucional” a la estabilidad presupuestaria. Eso sí, según el redactor de la Ley Fundamental, “se debería garantizar todo el progreso social que se ha logrado en este país en el ámbito de la sanidad, la educación y la seguridad social, sobre todo por los Gobiernos del PSOE”. Para Peces-Barba, que la reforma de 2011 no logre el consenso alcanzado en 1978 no supone mayor problema. “Sería mucho mejor que estuvieran todos de acuerdo, pero allá ellos si no lo ven. Eso no debe echar para atrás la reforma”, afirma.

Los catedráticos andaluces —Pérez Royo y Balaguer— ocupan una posición intermedia. Para ellos, la introducción del techo de gasto en la Constitución es una medida de urgencia derivada, además, del proceso de construcción europea. “En teoría las constituciones no están concebidas para aplacar a los mercados y su reforma debe hacerse de manera adecuada, pero la necesidad obliga. Si nos encontramos con que los mercados no compran deuda pública española, con que no nos podemos financiar y con que el Estado entra en quiebra, entonces podemos tener la Constitución más bonita que queramos, que no servirá para nada”, afirma Javier Pérez Royo. “No me extrañaría que en el azaroso proceso de construcción política europea se tengan que dar muchas más garantías económicas”, añade.

El PSOE no se ha curado aún de la consulta de la OTAN”, opina Llamazares

La reforma más amplia de la Constitución planteada hasta ahora reposa en un cajón. La llevó José Luis Rodríguez Zapatero en su programa electoral de 2004 y afectaba a cuatro puntos muy concretos: la igualdad del hombre y la mujer en la sucesión en la Jefatura del Estado, la reforma del Senado, la inclusión del nombre de las comunidades autónomas y la mención a la Constitución europea. Sin embargo, la tensión territorial derivada de la reforma de los estatutos de autonomía y el temor a abrir un debate sobre la Corona dieron al traste con el proyecto. El propio Zapatero lo desechó en 2008 tras no lograr el mínimo consenso y el líder del PP, Mariano Rajoy, al ser preguntado por ello esta semana, afirmó que “en el futuro, Dios proveerá”. Peces-Barba opina que el PP se negó inicialmente a incorporar estos cambios al texto “porque quieren hacerlos ellos, y eso puede cambiar el sentido de esas reformas, aunque en todo caso necesitarán al PSOE”.

Respecto a la poca inclinación de los españoles a reformar la Constitución, Pérez Royo afirma que “es una asignatura pendiente” que nos diferencia del resto de países europeos. “Aquí no reformamos nunca, hacemos una Constitución nueva cuando estamos al borde del abismo o porque no hay más remedio: cuando se muere Franco, con el 14 de abril de 1931 o en 1876, tras la huida de Amadeo de Saboya y la guerra carlista”.