La nueva ley del suelo andaluza, una norma demandada pero que suscita dudas en cuanto a su desarrollo

El municipio malagueño de Torremolinos fue el último en sumarse a la larga lista de Ayuntamientos andaluces que en los últimos 19 años no han conseguido adaptar o desarrollar sus planes de ordenación urbana (PGOU) a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA). La Justicia anuló su nuevo planeamiento por carecer del documento de Evaluación Ambiental Estratégica preceptivo. La complejidad burocrática o los frenos impuestos en los tribunales, cuando los han anulado o suspendido total o parcialmente, han ralentizado décadas su aprobación. Los alcaldes, los promotores inmobiliarios y los propietarios de viviendas irregulares demandaban una simplificación normativa que agilizara los trámites. La aprobación en el Parlamento andaluz de la Ley de Impulso y Sostenibilidad del Suelo de Andalucía (LISTA) —uno de los proyectos estrella del Gobierno de PP y Ciudadanos― viene a satisfacer esas demandas, aunque cuenta con la oposición frontal de los ecologistas que la consideran retrógrada porque elimina todos los límites al crecimiento urbanístico, fomentando la especulación y limitando el acceso a la vivienda.

“Se trata de la segunda ley del suelo de Andalucía después de la LOUA, que fue muy controvertida y tardó mucho tiempo en aprobarse. Esta tiene el mérito de que ha conseguido concitar un acuerdo mayoritario y tiene vocación de perdurabilidad, lo que es importante para garantizar estabilidad a los inversores”, explica Roberto Galán, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, quien, no obstante, advierte: “Desde el punto de vista de los principios, que incluyen protección medioambiental o inclusión de energías renovables, que no se incorporaban en la anterior, es una norma compartible, pero tiene puntos, como los usos extraordinarios del suelo rústico, que si no se controlan pueden hacer cambiar el status quo y suponer un retroceso en materia medioambiental”

La LISTA unifica la Ley de Ordenación Urbanística y la Ley de Ordenación del Territorio, modifica 44 normas y deroga tres leyes y tres decretos. Con ello se pretende ganar agilidad y reducir el proceso de aprobación de un plan, cuya media la Junta cifra en unos 10 años, a un máximo de dos años. “La nueva ley va a dotar de autonomía a los Ayuntamientos en la gestión urbanística y nos va a ayudar con esta maraña legislativa”, señala Maribel Tocón, teniente de alcalde y concejal de Urbanismo de Torremolinos, un Ayuntamiento gobernado por el PSOE.

Tocón recuerda que la LISTA se basa en una reforma de la LOUA que empezó a tramitar el anterior gobierno socialista como anteproyecto de ley en 2017, entendiendo que la legislación en vigor estaba desfasada, pero que no pudo aprobar tras perder el Gobierno de la Junta en diciembre de 2018. “La LISTA retoma el texto en tramitación pero incorporando cambios sustanciales y, sobre todo, un enfoque diferente, positivo y realista sobre cómo debe ser nuestro modelo urbanístico”, señala el preámbulo de la nueva ley.

Cambios en el uso del suelo rústico

En nuevo modelo urbanístico de la LISTA se reduce a dos, urbano y rústico, la clasificación del suelo, suprimiendo la categoría de urbanizable —que sí se contemplaba en el anteproyecto del PSOE―, y en el caso del urbano también hace desaparecer las categorías de consolidado y no consolidado. La nueva catalogación “es coherente con la legislación básica estatal”, señala el preámbulo. “La ley andaluza se adapta a la correspondencia de la ley estatal, como ya han hecho otras comunidades como la canaria”, explica el abogado experto en urbanismo y ordenación del territorio, Ignacio Pérez de Vargas.

La regulación del suelo rústico ha sido el principal punto de fricción entre el Gobierno y el PSOE. Únicamente está prohibido construir en este tipo de superficie cuando esté “especialmente protegida”. La LISTA permite la construcción de viviendas aisladas en suelo rural, sin ningún tipo de vinculación al interés económico o agrícola de la tierra, un nexo que demandaba el PSOE. La consejera de Fomento, Marifran Carazo, considera que este tipo de edificaciones apartadas fomentan la fijación de población al territorio en la Andalucía rural: “Permitir la construcción de viviendas aisladas en suelo rural es responder a una necesidad real que favorece el desarrollo de las zonas rurales, permite luchar contra la despoblación y evita la construcción de nuevas viviendas irregulares”, defendió la consejera en vísperas del pleno en el que se debía votar la norma.

“Esta regulación otorga muchas facilidades para ocupar el suelo rural con todo tipo de edificaciones y permite construir de manera legal en suelo no urbanizable, acelerando el uso de este tipo de suelo con los costes no solo medioambientales, sino económicos que va a conllevar la mayor dispersión de la población”, advierte Juan Antonio Morales, experto en Urbanismo de Ecologistas en Acción y que intervino en contra de la LISTA en la comisión parlamentaria que debatía la norma. Morales alerta también sobre las consecuencias de la consolidación de las 300.000 viviendas irregulares que se levantaron en suelo rústico durante la vigencia de la actual ley del suelo andaluza. “Si con la LOUA que había contención, proliferaron este tipo de viviendas, qué no pasará ahora que se da vía libre, cabe la posibilidad de que se dupliquen o tripliquen. La desregulación puede provocar una vorágine urbanística sobre todo si se blindan las viviendas ilegales”, advierte. De nuevo, desde la Consejería se apela a la necesidad de “asumir la realidad existente”.

“La LISTA establece un nuevo régimen del suelo rústico que se separa del tradicional establecido en Andalucía”, explica Galán. “Si con los usos extraordinarios del suelo rústico se van a permitir megaproyectos turísticos o explotaciones para usos no agrarios, al final toda la protección sobre medioambiente que se incorpore puede suponer un retroceso”, abunda. El profesor recuerda que el 75% del suelo andaluz es espacio natural protegido, algo que los ecologistas tienen muy en cuenta y avisan de que recurrirán cualquier actuación en ese territorio.

Más autonomía para los Ayuntamientos

La LISTA también presenta novedades en cuanto a los planeamientos y opta por un sistema dual, en línea con el anteproyecto socialista: un Plan General de Ordenación Municipal (el actual PGOU), que opera a medio y largo plazo para determinar el modelo general del municipio y en el que se mantiene vigente la supervisión por parte de la Junta, y un Plan de Ordenación Urbana, para la “ordenación detallada de la ciudad existente” y que otorga un control casi absoluto a los Ayuntamientos.

“Los informes sectoriales también serán más fáciles de obtener porque tendrán de pronunciase sobre menos aspectos”, indica la concejal de Urbanismo de Torremolinos, que hace alusión a la simplificación en la tramitación de los proyectos urbanísticos, que ya no tendrán que depender de valoraciones previas de las consejerías implicadas En la norma hay un reconocimiento expreso de que en materia de urbanismo la competencia corresponde al Ayuntamiento que no solo planea sino que aprueba, cuando antes esa aprobación correspondía a la Junta. “Los controles no se eliminan, sino que cambian. Se hacen previamente por la Junta que puede emitir un informe vinculante antes de su aprobación, pero el Ayuntamiento es el competente para aprobarlo”, señala Galán. Esto agiliza los tiempos. “Los Ayuntamientos no somos lentos, sino que las administraciones implicadas tardan años en pronunciarse, por lo que cuando diseñamos un plan para una realidad, nos encontramos con que se aprueba 10 años después, cuando la realidad ya es otra”, se lamenta Tocón.

Torremolinos inició en 1996 la senda para actualizar su PGOU. En 2020 se publicó y menos de un año después el TSJA ha decretado su nulidad. “Vamos a ver si recurrimos, pero esto nos obliga a retrotraernos a 1996 con una legislación mucho menos garantista en materia de medio ambiente. Esto genera una inseguridad”, reconoce Tocón. Una seguridad que demandan también los promotores y constructores inmobiliarios. “La viabilidad de un proyecto va ligado a los plazos y su cumplimiento a día de hoy con la duración de los desarrollos urbanísticos generan inseguridad jurídica y eso no contribuye a atraer inversiones”, explica Violeta Aragón, secretaria general de la Asociación de Promotores y Constructores de Málaga. “Ahora hay que esperar al desarrollo reglamentario de la norma”, advierte.

Cambios en los efectos de la anulación de los planes

Como Torremolinos, un total de 490 municipios en Andalucía están pendientes del proceso de adaptación de sus planes de ordenación a la antigua LOUA. En algunos casos por las trabas administrativas. En otros porque la Justicia los ha anulado también “Esto supone tener que volver a comenzar con todos los trámites que ya se habían desarrollado desde el principio con lo que se ralentiza el proceso”, sostiene el alcalde de Chiclana, cuyo PGOU también ha sido echado para atrás por el TSJA por no tener todos los requisitos medioambientales. “La mayoría de los casos es por incumplimiento de leyes medioambientales, no por la ley de ordenación del territorio o la urbanística”, puntualiza Pérez de Vargas.

En este sentido, la LISTA determina que la invalidez de parte de un instrumento de ordenación no implicará el de las partes que sean independientes de aquella. “Con esto se espera que, si los tribunales consideran que una parte del plan contraviene una norma, pero el resto es correcto y no afecta a una parte sustancial no haya que volver a iniciar todos los trámites de nuevo. La mayoría de los planes de Andalucía están parados porque han tenido que volver a empezar desde el principio”, explica José Carlos Babiano, secretario general del Consejo Andaluz del Colegio de Arquitectos de Andalucía, que intervino como asesor en la elaboración de la Lista y del anteproyecto socialista.

La ley presenta un claro sesgo ideológico al ampliar el uso de declaraciones responsables para la edificación, algo que contemplaba, pero no de manera tan extensa el anteproyecto socialista. Los ecologistas denuncian que esto puede provocar que si hay una irregularidad que no se detecta en la declaración responsable, luego sea difícil derribar lo construido. La ley prevé la creación de un cuerpo de subinspectores autonómicos que ayude en el control urbanístico. “Los Ayuntamientos no tienen recursos para controlar, pero la Administración igual que ha decidido reducir la intervención en el planeamiento, podría incrementarla en el cumplimiento de ese planeamiento. Se trata de una cuestión política”, sostiene Galán.

Riesgo de que sea un instrumento retardado

“La LISTA no me va a ayudar de la noche a la mañana. Habrá que ver cómo y cuándo se desarrollan los reglamentos”, advierte José María Román, alcalde socialista de Chiclana, llamando la atención sobre el riesgo de esta norma, que es la dependencia de un desarrollo normativo. La LOUA, en vigor desde hace 19 años, no ha terminado de aprobar los reglamentos para los que preveía un plazo máximo de un año para su entrada en vigor. Entre ellas la revisión del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, después los territoriales, y luego la adaptación de los actuales PGOU a los cambios. “Esto supone dinero y aunar voluntades políticas. Si la ley no viene acompañada de un desarrollo normativo rápido ni viene dotada de medios e instrumentos, será una ley de efectos retardados. Una ley de 2021 que entrará en vigor en 2025″, señala Roberto Galán, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla.