El problema de la reforma

Desde un punto de vista histórico, lo que caracteriza a las constituciones y las distingue del resto de normas jurídicas es que son normas de crisis. Nacen siempre en el contexto de las grandes crisis históricas de la vida de los pueblos. El poder constituyente es un poder de crisis porque actúa siempre en los momentos de mayores convulsiones políticas y sociales. Ello contrasta con el dato indiscutible de que para elaborar un buen texto constitucional se requieren unas condiciones de tranquilidad, sosiego y reflexión. Por eso podemos decir que las constituciones surgen siempre cuando tienen que hacerlo, pero eso ocurre en el peor momento posible. Nada de extraño tiene que los textos constitucionales, lejos de ser obra perfecta de la racionalidad humana, presenten numerosos defectos. Defectos que traen causa de las críticas circunstancias que rodearon su alumbramiento. En este contexto, la reforma constitucional se configura como el instrumento principal, si no único, para paliar esas deficiencias.

Todo lo anterior es predicable de la Constitución Española de 1978. Los constituyentes de 1977-1978 realizaron su meritorio trabajo en un contexto histórico, hasta cierto punto dramático, en el que el terrorismo y la amenaza golpista ocuparon un lugar destacado. Supondría un claro ejercicio de falsificación de la realidad y de la historia pretender negar que esas y otras circunstancias no se vieran reflejadas en el producto final de nuestra constituyente. Me interesa subrayar un dato, cuya importancia trasciende al resto de la Constitución: la incomprensible y desafortunada redacción del Título X, esto es, el dedicado precisamente a la reforma constitucional.

Como es sabido, dicho título incluye dos procedimientos para reformar la Constitución. Uno de ellos, el recogido en el artículo 167, al que nada hay que objetar en cuanto que establece un mecanismo que si, por un lado, impide las reformas arbitrarias o caprichosas en cuanto exige unas mayorías cualificadas (tres quintos de las Cámaras) y faculta a la minoría para solicitar el referéndum de ratificación, por otro, permite llevar a cabo la reforma cuando esta es políticamente necesaria e históricamente conveniente. La virtualidad del procedimiento previsto en este artículo 167 ya ha sido confirmada en las dos ocasiones en que la Constitución se ha reformado (1992 y 2011).

Las constituciones surgen siempre cuando tienen que hacerlo, pero eso ocurre en el peor momento posible

Ahora bien, junto a aquel figura otro, en el artículo 168, según el cual, si la reforma va afectar a determinadas partes del texto constitucional —de muy desigual valor y trascendencia y entre las que se incluye, en todo caso, todo el Título II referido a la Corona—, la propuesta debe ser aprobada por mayoría de dos tercios del Congreso y del Senado en dos legislaturas sucesivas y debe ser sometida después a referéndum nacional. Como denunció el profesor Pedro de Vega, “más que de un procedimiento de reforma se debería hablar de un procedimiento para evitar la reforma”. En concreto, para evitar el cambio de la forma monárquica de la Jefatura del Estado.

Los defectos del artículo 168 trascienden el plano de la teoría y revisten una importancia práctica indiscutible. Aunque existe un amplio consenso político y social sobre la oportunidad, por ejemplo, de una reforma que acabe con la discriminación de la mujer en la sucesión a la Jefatura del Estado, esta puede resultar inviable a causa del rechazo a utilizar el procedimiento constitucionalmente previsto para llevarla a cabo (el artículo 168). Se dificulta así una reforma que reforzaría la legitimidad de la Corona. El artículo 168 es pues un problema, o mejor dicho, es el problema. Y la única forma de afrontarlo —en la medida en que rechazamos el fraude de utilizar el artículo 167 para modificar el 168— es suprimirlo.

En la primera ocasión en que, a pesar de su enorme dificultad, se tramitase una reforma con arreglo al artículo 168, debería incluirse en dicha propuesta la supresión del artículo 168. Sólo así eliminaremos del texto constitucional una disposición perturbadora que tiene su origen y explicación en las circunstancias históricas y políticas de nuestra Transición democrática. De esta forma, el procedimiento de Reforma Constitucional (entonces ya el previsto en el artículo 167 como el único existente) podrá cumplir, por fin, sus funciones de mecanismo de adecuación al cambio histórico y de instrumento de defensa del orden constitucional. Con la supresión del artículo 168 desaparecería de nuestra Constitución un elemento que obstaculiza su correcta evolución histórica.

Javier Tajadura Tejada es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco.