Los costes de la regulación excesiva

La regulación es una herramienta fundamental para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna. Cuando está bien diseñada, establece reglas claras que reducen la incertidumbre, protegen derechos y facilitan la actividad económica. Pueden eliminar fallos del mercado al establecer correctamente las reglas del juego o los derechos de propiedad y pueden evitar la generación de externalidades. Una sociedad sin regulación colapsaría sobre sí misma. Sin embargo, cuando la regulación se vuelve excesiva o demasiado compleja, puede convertirse en una carga que obstaculiza el desarrollo económico y social.

España ofrece un caso de estudio particularmente relevante de este fenómeno. Sobre esta cuestión dedica buena parte de su investigación el economista Juan S. Mora-Sanguinetti y que según algunos de sus resultados muestran que en los algo más de 40 años de democracia las Administraciones españolas han aprobado más de 411.000 normas nuevas, con un ritmo que no deja de acelerarse: solo en 2021 se aprobaron 12.704 normas adicionales. Estas normas, en su mayoría hasta donde sabemos, generadas por comunidades autónomas, terminan por tejer una red que, como una telaraña, ralentiza y termina matando cualquier ímpetu de crecimiento deseado.

Por poner un ejemplo actual, podemos mencionar la regulación sobre la edificación. Diversos estudios ya han señalado que, entre otras causas, la regulación que se concreta en los procedimientos necesarios para la gestión y desarrollo de proyectos urbanísticos y de edificación es uno de los grandes factores que determinan la escasez de oferta. Dicha regulación elevaría precios y mermaría la capacidad de muchas familias para acceder a una vivienda.

Y es que España sufre de una inflación regulatoria que estaría lastrando su economía y competitividad según diversos estudios como los del citado Mora-Sanguinetti y que, por ejemplo, muestra que por cada incremento del 1% en el volumen de regulación, el número de empresas a nivel local se reduce un 0,05%. El exceso regulatorio afecta especialmente a las sociedades limitadas y empresas de mayor tamaño, que ven limitada su capacidad de expansión entre diferentes comunidades autónomas debido a la fragmentación normativa, consecuencia nefasta y derivada no solo de la expansión regulatoria sino de la delimitación territorial de sus efectos normativos, lo que establece una clara ruptura de lo que llamaríamos el mercado único.

En concreto, y siguiendo estos estudios, podríamos argumentar que la complejidad regulatoria en España tiene tres dimensiones principales. La primera es puramente cuantitativa: el elevado número de normas y su procedencia de múltiples niveles administrativos (estatal, autonómico y local) que se acumula una sobre la otra haciendo casi inviable su seguimiento. La segunda es lingüística: la redacción cada vez más compleja y técnica de las normas, que dificulta su comprensión y genera elevados costes de asimilación por quienes deben seguirlas. La tercera es relacional: las normas hacen referencias cruzadas a otras disposiciones, con una media de 11 enlaces por norma nueva. A menos que adoptemos la cultura de la simplificación y de la fusión de texto, seguir una regulación para una cuestión particular puede convertirse en un ejercicio que nos llevaría sin duda a coquetear con la locura.

Pero los efectos van más allá de lo empresarial. La complejidad normativa también impacta negativamente en la productividad y ralentiza el funcionamiento del sistema judicial. Un sistema judicial menos eficiente, a su vez, reduce la proporción de vivienda en alquiler, el acceso al crédito y la inversión empresarial, entre otras cuestiones. En general, un sistema judicial ineficiente introduce desconfianza por parte de los agentes en el sistema legal, lo que introduce incertidumbre y actúa como corrosión para el crecimiento.

Podríamos decir que somos conscientes de este coste. Así, y por ejemplo, desde los años 90 han surgido iniciativas de better regulation para mejorar la calidad normativa. En el caso español disponemos del Real Decreto 931/2017 que establece requisitos para analizar el impacto de las nuevas normas, aunque los expertos consideran que aún hay margen de mejora. Entre las propuestas destacan la necesidad de reducir referencias cruzadas entre normas, desarrollar guías de redacción más claras y evaluar mejor el peso de cada nueva norma en el ordenamiento jurídico. En algunas administraciones, como la andaluza, han desarrollado actuaciones para simplificar y reducir la carga normativa. Pero no es suficiente; España necesita una dieta regulatoria.

Si bien cierto nivel de regulación es necesario para el funcionamiento del mercado y la protección de derechos, el exceso normativo actual está generando costes significativos para la economía y la sociedad. La simplificación y racionalización del marco regulatorio debería ser una prioridad para mejorar la competitividad económica del país. Sin embargo, el reto no es solo reducir el número de normas, de hecho no debería ser el primero de los objetivos. La principal tarea debe dirigirse hacia la mejora de la calidad, claridad y coherencia de la regulación. Solo así se podrá alcanzar un equilibrio entre la necesaria regulación de la actividad económica y social, y la flexibilidad que requiere una economía dinámica y competitiva.