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Lecciones para organismos independientes

La configuración de las administraciones supervisoras y reguladoras requiere que los Gobiernos carezcan de competencias de control

Román Escolano recibe la cartera de ministro de Economía de Luis de Guindos.
Román Escolano recibe la cartera de ministro de Economía de Luis de Guindos. EFE

Ahora que está en puertas la renovación en el Banco de España y sigue a debate el modelo que debe tener la supervisión de los mercados y la competencia, conviene detenerse en el libro que acaba de ver la luz Reguladores y supervisores económicos independientes: el caso español (Fundación Ramón Areces), coordinado por Julio Segura, expresidente de la CNMV y exconsejero del Banco de España, y elaborado con otros siete autores (Juan Delgado, Miguel Ángel García Díaz, José Federico Geli, Miguel Ángel Lasheras, Elisa de la Nuez, Pilar Sánchez Núñez y Carlota Tarín), en el que se ponen los puntos sobre las íes sobre el funcionamiento y orientaciones qué debe seguir.

En teoría, las administraciones independientes son instituciones respecto a las que los gobiernos carecen de competencias de control y dirección. Sin embargo, como afirma Segura, “el diseño institucional de las administraciones independientes es un tema crucial y plagado de dificultades; la principal, que la propia Administración y los Gobiernos, con frecuencia, no están convencidos de la necesidad de su existencia por considerar que les hurtan competencias y que ellos serían más eficaces (y poderosos) en el desarrollo de sus funciones pese a la abundante evidencia en contra acumulada”.

Hay muchas razones que respaldan la existencia de estos organismos independientes, sobre todo de índole jurídica y económica. Pero la fundamental “es la conveniencia de desligar ciertas funciones públicas del ciclo político electoral y asegurar que los intereses partidarios de los Gobiernos no afecten al funcionamiento de determinadas actividades, así como evitar el conflicto de interés entre un Gobierno que regula la actividad económica y que, simultáneamente, supervisa el cumplimiento de dicha regulación por los agentes”, afirma Segura.

El supervisor debe evitar la captura por parte de los poderes políticos y los agentes supervisados

En ese sentido, distingue cinco tipos de limitaciones para garantizar la independencia: institucional, personal, funcional, de organización interna y presupuestaria. La institucional es un tema de diseño jurídico y la funcional consiste en que las decisiones no tengan que ser refrendadas por el Gobierno y que, incluso, puedan impugnar ante la justicia actos de otras administraciones públicas cuando consideran que atentan contra su independencia o son contrarios a los principios reguladores. Por su parte, debe tener la independencia organizativa para establecer su propio reglamento interno y la presupuestaria, sin la que el resto de facetas se quedan vacías.

Pero es, seguramente, la personal la más importante, porque exige un procedimiento de elección que debe favorecer el principio de mérito, una permanencia en el cargo que supere el ciclo electoral, la imposibilidad de una destitución discrecional por el Gobierno (solo debe hacerlo en casos muy tasados) y que se evite la captura por parte de los agentes supervisados.

Asimismo, para garantizar el buen funcionamiento y no caer en esos vicios, deben extremarse controles como son la rendición de cuentas ante el Parlamento y la transparencia y conocimiento público de su actividad (planes, resoluciones argumentadas, agenda…), así como someterse a auditorías externas. Y, además de la independencia frente a los poderes políticos, debe asegurarla frente a los supervisados, normalmente empresas muy poderosas y con muchos recursos que pueden capturar a los supervisores.

En España es notorio que la carrera de los funcionarios depende de las tendencias políticas

En todo caso, incide Segura, “independencia no consiste encerrarse en una torre de marfil e ignorar las opiniones de los afectados, sino en no tener sesgos en la selección de los casos o conductas a investigar y en no aceptar, y menos aún solicitar, instrucciones privadas o públicas de los interesados”.

Dicho todo eso, cuando se hace un repaso en la composición de los organismos, se colige que difícilmente la elección de los responsables responde a un nombramiento objetivo y sí a una decisión partidista, lo que conduce al fenómeno de captura de los supervisores por parte de los partidos políticos. En España es notorio que las carreras de los funcionarios dependen de su tendencia política y no del mérito o capacidad que muestren por lo que un cambio de ciclo trae consigo la remoción en cascada de responsables, destaca.

Recuerda el autor el caso extremo del último nombramiento del gobernador del Banco de Inglaterra, que fue elegido por concurso público internacional y recayó sobre un canadiense. Siendo menos ambicioso, lo que parece importante es que exista un filtro previo que restringiera el número de candidatos entre los que puede elegir el Gobierno y el Parlamento de forma que se eliminaran candidatos notoriamente inadecuados desde el punto de vista profesional. Un estudio de la OCDE sobre 40 reguladores independientes de países desarrollados, dice que la mayoría eran nombrados por el Gobierno, solo el 15% por el Parlamento y un 8% por expertos seleccionados de distintas formas.

La tarea de Escolano con las comisiones

M. Á. N.

Luis de Guindos le dejó a Román Escolano, además de la cartera, la tarea de definir el futuro modelo de supervisión de competencia y los mercados, hoy juntos en la CNMC. España tiene características propias porque los organismos independientes tienen corta tradición en España. Durante el franquismo los poco que había dependían del Gobierno. Los propiamente independientes surgen en los ochenta: Consejo de Seguridad Nuclear, RTVE, Banco de España, Tribunal de Cuentas, CNMV… En años posteriores llegarían varias comisiones: Telecomunicaciones, Energía, Competencia (existía antes el Tribunal de la Competencia) y más recientemente las autoridades de responsabilidad fiscal, todas al socaire de la normativa europea.