Patologías de la obra pública

A lo largo de los últimos 25 años las grandes empresas encargadas de obra civil para las Administraciones han pasado de un modelo en cuyo seno disponían de los medios productivos y tecnológicos a otro de externalización de las funciones y de subcontrataciones en cascada, hasta el extremo de haber sido caricaturizadas como "una oficina con una agenda de teléfonos, una secretaria y un ingeniero".

No es así, pero ciertamente el trazo grosero del humor tiene algún fundamento. Los pequeños empresarios no tienen habilitación legal para las grandes obras porque exceden su capacidad, y ellos, que sí disponen de obreros y tecnología, son subordinados y sufren las consecuencias del modelo actual: ellos pagan semanalmente a sus empleados, mientras que las constructoras que los subcontratan, que cobran por su trabajo a la Administración, difieren los pagos hasta casi lo inverosímil -un problema que se ha agravado con la crisis, pues los bancos ya no descuentan a las pequeñas subcontratas los pagarés de las grandes constructoras-.

Ni las sucesivas reformas de nuestra legislación para trasponer las directivas europeas sobre contratación en los llamados "sectores excluidos" (construcción, automoción...) ni la vigente ley de 2007 han servido para romper una configuración administrativa burocrática, jerarquizada y formal. La relación Administración-constructor se configura como un acuerdo privado en el que la parte pública goza de una suerte de presunción de legalidad que hace que el único recurso para conocer los errores de los contratos y las posibles ilegalidades sea la lenta vía judicial.

Este modelo perpetúa la opacidad, las bajas temerarias (constructoras que compiten con presupuestos a la baja, muy por debajo de lo que marca la licitación, para ganar concursos) y los reformados (Administraciones que compensan los presupuestos hechos a la baja con sobrecostes excesivos y tolerados legalmente), unos mecanismos que se usan para superar los corsés de las licitaciones y provocan dos clases de situaciones: la obra termina encareciéndose en sucesivos reformados o acaba en un juicio contencioso-administrativo de duración incierta por denuncias de impagos. Estas son las verdaderas patologías que convierten este mercado en un sector dotado de escasa transparencia y menor competencia.

Es curioso que este sector tan vital de la economía permanezca refractario al modelo regulatorio que impera en los ámbitos modernos de las relaciones de las Administraciones, las empresas y los ciudadanos (que no súbditos): la energía, las telecomunicaciones, el financiero, etcétera. Sería conveniente la supresión de rigideces burocráticas y la existencia de organismos arbitrales dotados de más o menos autonomía, con capacidad de resolver conflictos con inmediatez, dejando los recursos jurisdiccionales como última solución; este método se ha acreditado como un buen modelo de gestión de los operadores empresariales y el Estado, moderno, eficiente, transparente. Sorprende que no se aplique a la contratación de la obra civil. Sin duda, esta crisis abre una gran oportunidad de modernización. Pero no se hagan ilusiones... El ladrillo es el ladrillo.

Jesús Sánchez Lambás es abogado y director de la Fundación Ortega y Gasset.