Montenegro: el precedente improcedente

Montenegro no es el primer caso de recreación de un nuevo Estado por medio de un referéndum en la historia reciente de Europa central y oriental. Eslovaquia, Ucrania o Chipre son casos (con características específicas en cada uno de ellos) en los que se recurrió a una consulta popular (y la escena internacional proporciona otros casos y modelos de variado tipo). Pero ha sido el referéndum celebrado en Montenegro el que ha estimulado (e ilusionado) a los que buscan precedentes que puedan justificar un proceso similar en España, específicamente en el País Vasco y Cataluña. El precedente se construye razonando por analogía: una mayoría "amplia" (del 55% en el caso montenegrino) legitima la separación o secesión, y esta cifra se utiliza (implícitamente) para subrayar la eventual legitimidad de una decisión por un porcentaje similar en otros contextos.

Sin embargo, la validez de la analogía es cuestionable porque los supuestos de partida son radicalmente diferentes. El marco jurídico-político (tanto interno como internacional) en el que se basa el proceso montenegrino no es análogo al existente en España. Serbia y Montenegro nace como Estado sucediendo a la extinta Yugoslavia, después de un proceso de descomposición que llevó a la independencia de Eslovenia, Croacia y Bosnia-Herzegovina. El interés de la comunidad internacional de evitar que el proceso se extendiese a Kosovo explica (junto a otros factores) que se pusiesen todo tipo de reparos para que Montenegro no abandonase su unión con Serbia. Y, sin embargo, amplios sectores políticos de Montenegro aceptaron muy reticentemente esta unión. Por eso, Serbia y Montenegro se fraguó como una unión condicional; una Unión de Estados que, explícitamente, contemplaba la posibilidad de la secesión. Así, el instrumento que regula la misma, la Carta Constitucional de la Unión de Estados de Serbia y Montenegro (2003), recogía en su artículo 60 la posibilidad de retirada o, en los términos de la propia Carta, el cambio de status del Estado (de miembro de una unión de Estados a Estado independiente). Un precepto similar figuraba en la Constitución de Montenegro de 1992, que, en su artículo 2, establecía que el cambio en el status del Estado se decidiría por referéndum. Así, pues, y a diferencia de lo que se puede intentar argumentar en otros casos, los hipotéticos del País Vasco y Cataluña incluidos, Montenegro contaba con una sólida base jurídica y legítima para su separación que nunca estuvo en cuestión.

Es en este marco donde la disputa sobre la mayoría requerida tiene sentido y fue este tema el que la comunidad internacional supervisó minuciosamente. Por ello, la UE impuso en 2005 una enmienda a la Carta Constitucional que obligaba a que la legislación sobre el referéndum de cambio de status estuviese de acuerdo con los estándares internacionales. La instancia encargada de verificar la conformidad fue la Comisión de Venecia (CV), órgano asesor de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, que prestó atención prioritaria a la cuestión de la mayoría requerida. Examinando los casos existentes, la CV concluyó que los estándares internacionales y nacionales seguidos en otros casos eran variados y divergentes, de forma que la mayoría simple que establecía la ley no era incompatible, pero la CV observó que el elemento común que hacía viables los procesos era un consenso amplio de respetar la decisión que se produjese en un sentido u otro. Por ello, y citando la conocida decisión del Tribunal Supremo de Canadá de 1998 estableciendo los términos bajos los cuales Quebec podría separarse de Canadá, la CV recomendó enfáticamente la búsqueda de un consenso previo entre el Gobierno (proindependencia) y la oposición (pro-Unión con Serbia) sobre la mayoría que legitimaría para ambas partes la decisión de los ciudadanos cualquiera que ésta fuese. Y bajo los auspicios de la Unión Europea, ambos sectores acordaron aceptar una mayoría del 55% de los electores, una cifra que resulta de las estimaciones de ambas partes sobre sus fuerzas respectivas y que implicaba un cierto grado de incertidumbre sobre el resultado. Siendo éstas las razones para acordar esta cifra, lo que legitima la decisión no es la mayoría obtenida, sino el pacto previo sobre la aceptación de esa mayoría.

Hay un tercer aspecto que merece la pena resaltar: la composición del censo electoral para esta consulta. Frente a las pretensiones de las dos partes de redefinir el significado de la "ciudadanía" (una, incluyendo a montenegrinos de origen viviendo en Serbia, la otra, intentando modificar el periodo de residencia en Montenegro requerido para votar), la Comisión de Venecia argumentó a favor de la estabilidad del censo y en contra de modificaciones específicas para la consulta sobre la separación de Serbia, dato relevante para aquellos que pretenden modelar el censo ad hoc. En conjunto, la satisfacción de estas tres condiciones ha sido la que ha permitido lograr legitimidad externa e interna para el proceso seguido y el resultado obtenido.

El detallado examen desarrollado por la Comisión de Venecia sobre procesos de secesión, separación, cambio de status, etcétera, demuestra que aunque existen circunstancias que pueden resultar análogas, resulta casi imposible encontrar situaciones idénticas, de forma que construir precedentes no resulta procedente. Son las circunstancias internas (e internacionales) las que determinan la legalidad, la legitimidad y la aceptabilidad de un proceso de secesión.

Carlos Closa Montero es profesor de Ciencia Política, subdirector del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Miembro de la Comisión de Venecia, ha sido ponente en la opinión de la misma sobre el referéndum de cambio del estatuto de Estado en Montenegro.