El 14-M desbloquea el nuevo reparto de poder

El 22 de abril de 2003, Giscard D'Estaing, entonces presidente de la Convención que redactaba el proyecto constitucional, reunió en el palacio bruselense de Val Duchesse a los 13 miembros del Presidium y les repartió un auténtico bombazo: la fórmula del nuevo reparto de poder en la Unión, según la cual el peso de cada Estado, sus votos en el Consejo de la UE, la principal institución decisoria comunitaria, estaría en relación directa con la población del país. Alemania pasaba a ser el más poderoso del club, por vez primera por delante de Francia. España, junto con Polonia, resultaba ser el gran perdedor. Los países pequeños no daban crédito y se preparaban para el inmediato contraataque.

José María Aznar, en esa época presidente del Gobierno, hizo saber de inmediato que no aceptaría las nuevas reglas y así lo trasladó Alfonso Dastis, su representante en el Presidium. "¡Niza o muerte!", clamaba la oposición conservadora en Polonia. Madrid y Varsovia, en efecto, no querían perder las grandes ventajas que habían logrado en 2000 al pactar el Tratado de Niza, hoy en vigor. Por el contrario, París aceptaba deportivamente que Berlín mandara más. "Es la nueva Europa", decía el presidente francés, Jacques Chirac. La solución sólo fue posible gracias al cambio de Gobierno en las elecciones del 14 de marzo de 2004. El presidente José Luis Rodríguez Zapatero decidió que España volviera "al corazón de Europa" y, por tanto, al entendimiento con Francia y Alemania.

Como "una unión de ciudadanos y Estados" que es Europa, la complicación surge ante las enormes diferencias de población entre los tres grupos que existen en el club. Ahora, con 25 países en la UE, los seis más grandes, España incluida, reúnen al 70% de la población; los ocho medianos, al 19%; y los 11 pequeños, el grupo más numeroso, sólo al 11%.

LA SITUACIÓN

Hoy, los cuatro países más grandes -Alemania, Francia, Reino Unido e Italia- tienen 29 votos cada uno, pese a que Alemania tiene 22 millones más de habitantes que Francia. Fue el arreglo de Niza ante el férreo rechazo de Chirac a romper la paridad de poder con Alemania. España, con la mitad de habitantes que Alemania, tiene sólo dos votos menos, 27, porque en Niza logró el éxito de equipararse prácticamente a los grandes, que era el único objetivo de Aznar. Los pequeños países también están sobrerrepresentados: un voto por cada 110.000 luxemburgueses y, sin embargo, un voto por cada 2,8 millones de alemanes. Fue el resultado de un pacto bajo reglas realmente esotéricas.

En la UE de 25 Estados (si bien el reparto de Niza incluyó también a Bulgaria y Rumania, que entrarán en 2007), la suma total de votos es 321. Salvo cuando se exige la unanimidad, las decisiones se toman por mayoría cualificada, que se define así: los acuerdos son válidos cuando son apoyados por más de la mitad de los Estados que sumen al menos 232 votos (el 72,2% del total). Existe una cláusula de consuelo a favor de Alemania: una vez que se aprueba algo, cualquier país puede exigir que se verifique si los países que han votado a favor representan al menos al 62% de la población de la UE. Si no es así, queda anulada la votación.

EL PROBLEMA

Alemania no acepta esta situación y quiere hacer valer su peso demográfico por principio democrático. España y Polonia se resisten a perder las ventajas que lograron en Niza. Los pequeños exigen compensaciones si se cambia el sistema. Pese a su relativo peso demográfico, España y Polonia tienen muchas opciones para lograr minorías de bloqueo, es decir, el número suficiente de votos (90 en esta UE de 25) para impedir la mayoría cualificada.

EL DEBATE

La Convención propuso esta fórmula para la mayoría cualificada: las decisiones serán válidas cuando sean apoyadas por una mayoría de países que representen al menos al 60% de la población. Había nacido el sistema de la doble mayoría. La entonces ministra de Exteriores Ana Palacio llegó a amenazar con bloquear el proceso. No lo hizo, pero se despidió de la Convención con la advertencia de que España tenía "una reserva fundamental" al proyecto constitucional. En su estrategia, Palacio buscó el apoyo de los pequeños, pero sólo le siguieron hasta que vieron una solución para ellos. Aznar dio síntomas de que podía ceder algo pero su inmovilismo le llevó al aislamiento en el Consejo Europeo, que le dedicó la más fría despedida de su historia en marzo de 2004. En diciembre de 2003, ese inmovilismo provocó uno de los mayores fracasos de la UE en la frustrada cumbre presidida por Silvio Berlusconi para aprobar la Constitución. "Ha habido especialmente dos países que no querían moverse: uno por tradición y otro por puntos de vista políticos internos", acusó Chirac a España y Polonia.

El cambio de Gobierno en España fue recibido con gran alivio en París y Berlín. Tres meses después, Zapatero alcanzó un acuerdo sobre el reparto de poder.

LA SOLUCIÓN

La fórmula acordada, dada la complejidad del problema, tenía que ser compleja. Las decisiones en el Consejo de la UE serán válidas cuando las apoyen al menos el 55% de los Estados que representen al menos el 65% de la población (I-25). Para poder bloquear algo, han de aliarse un mínimo de cuatro Estados. Sin esta cláusula, lo podrían hacer sólo los tres más grandes. Para aprobar algo, la alianza mínima es de 15 Estados. Fue el doble consuelo para los pequeños, que, además, consiguieron mantener un comisario por país hasta 2014.

España perderá peso con respecto a la situación actual porque disminuyen sus opciones para lograr minorías de bloqueo: con 27 votos, hoy tiene casi el 30% de los 90 necesarios para alcanzar esa minoría; con la Constitución, tendrá la cuarta parte (el 8,8% de la población de la UE; es decir, 88 votos sobre 1.000) de ese 35% (350 votos) necesario para bloquear. La fórmula, si la Constitución es ratificada, entrará en vigor en 2009. Hasta entonces, el sistema de Niza seguirá vigente.

No había otra opción. "Si Francia renunció a tener el mismo peso que Alemania, ¿cómo podía España oponerse manteniendo numantinamente un esquema que la historia había sobrepasado?", se pregunta Josep Borrell, hoy presidente de la Eurocámara. Europa salió ganando porque, si se ratifica la Constitución, dispondrá de un sistema para tomar decisiones más ágil, más eficaz y más democrático. El porcentaje de combinaciones para lograr la mayoría cualificada ha subido al 12,8%, seis veces más que ahora. "Si Europa gana, gana España", declaró Zapatero tras la cumbre de junio pasado que aprobó la Constitución. Queda una duda en el aire: ¿Se mantendrá este sistema si un día entra en la UE Turquía, el gran país de 70 millones de musulmanes llamado a ser el más poblado de la Unión?