El primer campo de batalla

El Consejo de Seguridad se ha convertido en el escenario de una batalla diplomática sin precedentes. En las próximas semanas, el órgano decisorio de la ONU deberá pronunciarse sobre una resolución propuesta por Estados Unidos, el Reino Unido y España que justifica apenas veladamente una segunda guerra del Golfo. Francia, con el respaldo de Rusia y Alemania y en menor medida China, se resiste a utilizar la fuerza contra el régimen de Sadam Husein y pide agotar, al menos unos meses más, la lógica de las inspecciones de desarme. Nunca las diferencias, sobre todo entre los cinco miembros permanentes, habían sido tan públicas y aparentemente tan irreconciliables. Y nunca el Consejo se había visto tan apremiado por demostrar que dispone de autoridad y legitimidad suficientes para ser el árbitro del nuevo orden internacional.

La intensidad del actual enfrentamiento en Naciones Unidas ha agravado peligrosamente la crisis de identidad y legitimidad que afecta al Consejo de Seguridad desde el fin de la guerra fría

Desde que se presentaron los dos proyectos el pasado lunes, la tensión se ha disparado en los pasillos de la emblemática sede neoyorquina. Un frenesí de reuniones y encuentros movilizan a las representaciones de los 15 países miembros del Consejo. El resto del mundo puede esperar, por ahora sólo se habla de Irak. La campaña de presión es intensa. Cada día, los dos bandos hacen el recuento de los aliados que han perdido o ganado, a veces en el transcurso de unas horas o de una noche. La partida no se juega en Nueva York, sino en Washington, Londres, París o Moscú, pero aquí es donde finalmente se conocen los resultados.

Hacen falta nueve votos y ningún veto para aprobar una resolución. Estados Unidos seguía el jueves sin sumar los apoyos necesarios. Todo puede cambiar muy rápidamente, y ha cambiado en los últimos días. Países indecisos, como Chile, México y Pakistán, que no se habían decantado por una opción u otra, parecían ahora más cercanos a las tesis de Washington. Pero la atmósfera es tan inestable que nadie se atreve a predecir nada en firme.

"Aunque todo el mundo piensa que Sadam Husein no está jugando limpio, nadie quiere asumir la responsabilidad de una guerra", comenta un diplomático europeo para explicar el actual atolladero diplomático. De hecho, la resolución tripartita no habla de conflicto, sino de "última oportunidad" para Bagdad de desarmarse pacíficamente, un vocabulario que no disimula su objetivo final, pero que, sobre el papel, carece de tantas implicaciones bélicas. Washington, sin embargo, no ha ocultado sus intenciones. El pasado miércoles, el presidente George W. Bush aseguraba que una intervención en Irak traería paz y democracia a la zona.

Cuatro meses más

Francia, con el firme respaldo de Alemania y un apoyo algo más condicionado de Rusia y China, prefiere esperar un poco más. No descarta el uso de la fuerza, pero estima que Unmovic (la agencia de desarme de la ONU) necesita al menos cuatro meses más para cumplir su misión. París estima que mantener a los inspectores siempre será más sencillo que lidiar con las imprevisibles consecuencias de un conflicto. París nunca se había enfrentado tan contundentemente a Washington, incluso durante la negociación de la anterior resolución, la 1.441, con la que tampoco estaba de acuerdo.

Queda poco hasta el "momento de la verdad". Estados Unidos, que ha respaldado sus amenazas con un despliegue masivo de tropas en el Golfo, quiere actuar antes del infernal verano iraquí. El Reino Unido ha indicado que el debate no debería prolongarse más de dos semanas, hasta poco después del día 7, fecha en la que presumiblemente el jefe de los inspectores, Hans Blix, volverá a presentar un nuevo informe ante el Consejo. Londres esperaba pedir una votación antes de mediados de mes.

Ésta es la enésima confrontación a la que se enfrenta la ONU, pero la intensidad del actual enfrentamiento ha agravado peligrosamente la crisis de identidad y legimitidad que afecta al Consejo de Seguridad desde finales de la guerra fría. La fractura es tan profunda que también ha puesto de manifiesto las contradicciones de otras instituciones con vocación multilateral: la Unión Europea y la OTAN.

Washington considera que en este debate la ONU arriesga su futuro. "Este órgano corre el peligro de convertirse en irrelevante si permite que Irak siga desafiándole sin responder de forma efectiva o inmediata", sentenciaba el jefe de la diplomacia estadounidense, Colin Powell, en la sala del Consejo, el pasado 5 de febrero.

"La ONU es irrelevante hasta que Washington cambie de opinión y decida que vuelve a ser relevante. Y lo hará cuando busque el apoyo de la comunidad internacional para financiar la reconstrucción de Irak. Ya pasó en Kosovo y en Afganistán", opina Ivo Daalder, experto en temas internacionales de la Brookings Institution, un centro de análisis de Washington. "Si EE UU tuviera suficientes votos en el Consejo, este debate no tendría lugar. El auténtico problema es la incapacidad de la diplomacia estadounidense para conseguir un respaldo a su política. Cometió el error de no sentar claramente las bases de un ultimátum el pasado noviembre y ahora está pagando las consecuencias".

Paradójicamente, las discusiones sobre la relevancia de Naciones Unidas han subrayado su popularidad. Aunque todo el mundo reconoce sus fallos y deficiencias, los sondeos indican que la mayoría de la opinión pública, incluso en EE UU, considera indispensable su respaldo a cualquier iniciativa bélica.

La invasión de Kuwait en 1990 fue un casus belli tradicional. La ocupación por Irak del emirato permitió la formación de una amplia coalición internacional para expulsar a los invasores. Los contornos de la crisis actual son mucho más borrosos. El tema ya no se limita a desarmar a Sadam Husein. El Consejo debe determinar si el incumplimiento iraquí de las resoluciones de la ONU y su falta de cooperación activa con los inspectores en los últimos tres meses son razones suficientes para forzar un cambio de régimen en Bagdad. "El trabajo de Naciones Unidas no es el de derrocar a presidentes. En nuestra organización esto es ilegal", recordaba su secretario general, Kofi Annan, en 1998.

La ONU nació de las cenizas de la II Guerra Mundial y el fracaso de la Sociedad de Naciones. El 24 de octubre de 1945, 50 países (ahora son 191) ratificaron una Carta de 111 artículos en la que se comprometían a "mantener la paz y el orden internacionales". Sólo ante una clara amenaza o en caso de defensa propia, el nuevo organismo podía justificar el uso de la fuerza, invocando el capítulo VII.

El Consejo de Seguridad cimentó las diferencias de poder entre los vencedores (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China, con asiento permanente y derecho a veto) y el resto del mundo, representado por seis países no permanentes (10 a partir de 1965), limitados a un mandato de dos años. También fijó el reparto regional: en el órgano decisorio siempre se sentarían tres países africanos, dos asiáticos, dos latinoamericanos, dos europeos occidentales y un europeo oriental. Desde enero de este año son: Camerún, Angola, Guinea, Siria, Pakistán, Chile, México, Alemania, España y Bulgaria.

La guerra fría reveló rápidamente las limitaciones de la nueva organización. En un mundo bipolar donde las decisiones se tomaban en Washington y en Moscú, poco podía hacer la ONU. Y poco hizo. En junio de 1950, pese al boicoteo soviético, el Consejo de Seguridad pidió luchar contra la invasión de Corea. En agosto de 1963 adoptó un embargo voluntario de armas contra Suráfrica; en marzo de 1964 acordó enviar una fuerza de paz a Chipre; y en 1967, tras la guerra de los Seis Días, aprobó la resolución 242, que se convertiría en la piedra angular de las diferencias israelo-palestinas. En la crisis de los misiles cubanos, en 1962, la ONU sólo actuó de escenario. Todo cambió tras la caída del muro. El nuevo orden mundial tenía todo menos orden y la ONU parecía el foro ideal para regularlo. El ímpetu de los noventa se saldó, sin embargo, con graves fracasos. En 1994, el Consejo, presionado por EE UU, que acababa de perder 18 soldados en una desastrosa operación en Somalia, no hizo nada por evitar las matanzas de Ruanda. En julio de 1995, los cascos azules tampoco pudieron impedir el genocidio de miles de musulmanes bosnios en Srebrenica.

En los diez últimos años, la ONU ha barajado muchos proyectos de reformas y ampliación sin concentrarse en ninguno. Los cinco miembros permanentes, reflejo de los equilibrios de otra época, no están dispuestos a diluir su autoridad admitiendo a nuevos miembros. "¿Por qué no sustituir a Francia por la India?", se preguntaba hace unas semanas Thomas Friedman, columnista de The New York Times, "la India es la mayor democracia del mundo, la primera nación hindú y el segundo país musulmán del planeta, y se ha comportado más seriamente que Francia. (...) La India también tiene dudas respecto a una guerra en Irak, pero las asume".

Pero admitir a la India, una idea que se ha barajado mucho, plantea un sinfín de problemas: supone respaldar tácitamente su arsenal nuclear y romper el precario equilibrio con Pakistán. Japón, que aporta el 18% del presupuesto de la ONU, también ha propuesto su candidatura, así como Brasil, Alemania, Egipto, Nigeria y Suráfrica. Todos estiman tener derecho a un puesto permanente.

Recelo de EE UU

Estados Unidos siempre ha visto con recelo a la ONU. Lo sigue demostrando al deber 1.700 millones de dólares en cuotas atrasadas. Desde la llegada del Gobierno de Bush, las reticencias estadounidenses se han ampliado a cualquier marco multilateral. En los últimos años, EE UU se ha desmarcado del Protocolo de Kioto sobre medio ambiente, el tratado de control de armas biológicas y más recientemente la Corte Penal Internacional, lo que ha provocado un gran malestar incluso en sus aliados más próximos. El pasado otoño, el presidente se adjudicó la prerrogativa de llevar a cabo ataques preventivos contra naciones sospechosas para preservar al mundo de atentados terroristas como los del 11-S.

El unilateralismo no es un monopolio republicano. "Clinton hizo tres veces lo que los demócratas dicen que Bush no puede hacer", comentaba recientemente el ex embajador estadounidense ante la ONU, Richard Holbrooke. "Lo hizo en Bosnia en 1995; en Irak, en la Operación Zorro del Desierto, en 1998, y en Kosovo, en 1999. En las dos intervenciones en los Balcanes no tenía la autorización del Consejo de Seguridad. En Irak, el Consejo había empezado a reunirse cuando se enteró del ataque. Clinton se limitó a decirles: estoy bombardeando con la autoridad de la ONU porque Irak está en violación flagrante" de las resoluciones.

"No me gusta nada la idea de que Naciones Unidas sea la única institución capaz de legitimar el uso de la fuerza", comenta Richard Perle, uno de los asesores clave del Pentágono, en un artículo publicado por el Herald Tribune el pasado noviembre, "¿Por qué Naciones Unidas? ¿Es mejor que, digamos, una coalición de democracias liberales? (...) En la ONU se compran y se venden votos. Es una institución que una vez Helmut Schmidt calificó de parque infantil para el Tercer Mundo. Es una visión condescendiente, pero nadie es lo bastante sabio como para confiar en su habilidad para proteger los intereses de ninguno de nosotros".

Y es una visión que sólo parece aplicarse a Irak. En otra crisis paralela, la de Corea del Norte, Washington ha hecho lo posible por trasladar a la ONU su enfrentamiento con Pyongyang, pese a la fuerte oposición de China y Rusia, que insisten en un arreglo bilateral entre el Gobierno de Bush y el régimen de Kim Jong Il.

"Si a EE UU no le interesara la ONU no llevaría seis meses luchando por una resolución", resaltaba hace unos días un diplomático europeo. Washington tardó algo más de ocho semanas en conseguir la resolución 1.441, que reforzó el mandato de los inspectores de desarme y redujo considerablemente su calendario de trabajo. La idea inicial era esperar el primer informe del jefe de Unmovic (la agencia de desarme), el 27 de enero, y, tras esa "última oportunidad", prepararse para la guerra antes de la primavera.

Las negociaciones fueron difíciles. Francia opuso una férrea resistencia e insistió en supeditar el uso de la fuerza a una segunda decisión del Consejo para otorgarle la última palabra en caso de conflicto. El resultado fue "una obra maestra de ambigüedad", como la calificaron entonces varios diplomáticos, un texto de varias lecturas, aprobado por unanimidad el pasado 8 de noviembre, que Washington en seguida consideró como base legal suficiente para lanzar una guerra.

Aunque los detalles finales no se ultimaron en el Consejo, una sala donde la acústica es tan mala que los embajadores prefieren escuchar los discursos de sus colegas por el auricular del servicio de traducción, las largas horas de deliberación crearon vínculos entre los embajadores. "Pasamos mucho tiempo encerrados juntos y al final hay un cierto ambiente de camaradería, al margen de la postura de nuestros Gobiernos", comenta el representante de Bulgaria ante la ONU, Stefan Lavrov. "A todos nos conviene evitar las crisis. Está en juego la credibilidad del Consejo". Y la camaradería lleva a cierta familiaridad. Los representantes perdonan que el embajador ruso, Serguéi Lavrov, fumador empedernido y decano del Consejo (lleva desde 1994), escape un momento de las discusiones para fumarse un cigarrilo. Todos han recibido la felicitación de Navidad de John Negroponte, en la que aparece con su mujer, Diana, y sus cinco hijos adoptados de sus anteriores destinos en México y Honduras. Y muchos no dudaron en beber el cava español que el nuevo embajador francés, Jean-Marc de la Sablière, sirvió para despedirse de la presidencia rotativa del Consejo.

Legitimidad moral

"Si Estados Unidos consigue suficientes votos en el Consejo, un veto francés no sería tan grave. Washington tendría una cierta legitimidad moral para lanzarse a la guerra, como hizo en Kosovo, y podría echarle toda la culpa a París, lo que sin duda alegraría a muchos halcones del Gobierno", analiza un diplomático de la ONU.

Francia no ha vetado una resolución estadounidense desde la crisis del Canal de Suez, en 1956. La amenaza francesa de usar el arma definitiva ha sentado muy mal en Washington. "Lo consideraríamos como un gesto de gran enemistad", advirtió hace unos días el embajador estadounidense en París, Howard Leach. Pocos creen, sin embargo, que el Gobierno de Jacques Chirac llegue hasta tales extremos, y menos aún el de Vladímir Putin.

En los últimos días, el regateo diplomático se ha centrado en los miembros no permanentes que todavía no se han pronunciado a favor o en contra de la guerra. Para países como México o Chile, Washington está mucho más cerca que Bagdad. Angola nunca se había visto tan cortejada. Su presidente, Eduardo dos Santos, ha recibido llamadas personales de Bush; de su vicepresidente, Dick Cheney; del primer ministro portugués, José Durão Barroso, y del presidente francés, Jacques Chirac. "Llevamos mucho tiempo pidiendo ayuda para reconstruir nuestros países después de años de guerra", declaraba el representante angoleño ante la ONU, Ismael Gaspar Martins. "Nadie está relacionando la petición de ayuda con Irak, pero todo está ocurriendo al mismo tiempo".

Aunque parece improbable, nadie descarta que el actual estancamiento desemboque en una crisis total y Estados Unidos retire su texto y decida actuar al margen del Consejo de Seguridad. La ONU se vería irremediablemente forzada a replantearse sus objetivos. "Vivimos con viejas reglas en un mundo nuevo. Hay que adaptarlas. No se descarta que en un futuro próximo el papel de Naciones Unidas no sea el de autorizar el uso de la fuerza, sino gestionar la reconstrucción de la paz", comenta Ivo Daalder. "Si el Consejo no decide las guerras, habrá que buscar otro foro, pero ¿cual? Ese es todo el debate".