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De la Europa del mercado a la Europa de los ciudadanos

El pasado 2 de octubre, la Convención integrada por representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo, de la Comisión Europea y representantes personales de los jefes de Estado y de Gobierno de los quince Estados miembros ha concluido, con un amplio consenso, el proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que será remitido al Consejo Europeo para su estudio en la reunión de Biarritz del 13 y 14 de octubre. Una vez aprobado por el Consejo Europeo habrá de ser presentado a la Comisión y al Parlamento Europeo, y, en su caso, ser solemnemente proclamado en el Consejo Europeo a celebrar en Niza en el próximo mes de diciembre.El proyecto de Carta consta de 54 artículos agrupados en siete capítulos, el primero dedicado a la "Dignidad de la persona": integridad de la persona humana (prohibición de las prácticas eugenésicas, de que el cuerpo humano o partes del mismo sean objeto de lucro, prohibición de la clonación reproductora de seres humanos), derecho a la vida y prohibición de la pena de muerte, prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes. El segundo, a las "Libertades": libertad y seguridad personal, vida privada y familiar, domicilio, secreto de las comunicaciones, derecho a la protección de datos de carácter personal, libertad de pensamiento y religión, de expresión e información, reunión, asociación, libertad sindical, etcétera. El tercero, a la "Igualdad": igualdad ante la ley, igualdad entre hombre y mujer, prohibición de cláusulas discriminatorias, diversidad cultural, religiosa y lingüística... El cuarto, a la "Solidaridad": derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa, a la negociación colectiva, a la huelga, a la protección en caso de despido injustificado, a la seguridad y ayuda social, a la protección de la salud, a la protección del medio ambiente y a la protección de los consumidores, etcétera. El quinto, a la "Ciudadanía europea": derecho a ser elector y elegible en las elecciones europeas y municipales, derecho a una buena administración, derecho al acceso a los documentos, libertad de circulación y residencia... El sexto, a la "Justicia": derecho a la tutela judicial efectiva y al juez imparcial, presunción de inocencia, derecho de defensa... El séptimo, a las "Disposiciones generales" relativas a la aplicación de las disposiciones de la Carta.

España ha impulsado, desde el primer momento, el proyecto de Carta de Derechos Fundamentales. Ha participado muy activamente, y de forma constructiva, en su elaboración, haciendo todo lo posible para que el texto resultante fuese tanto asumible por todos los Estados miembros como, desde un punto de vista técnico-jurídico, correcto. El resultado, creo, ha sido bueno y ahora quedará en manos del Consejo Europeo decidir el destino de este texto y, en concreto, si se integra en el Tratado de la Unión, como sería deseable.

Estamos ante un hecho histórico cuya importancia política en la construcción europea no debe ser menospreciada. Cuando están sobre la mesa trascendentales reformas institucionales en la Unión con vistas a su futura ampliación y la incorporación de nuevos Estados miembros, cuando comienzan a surgir dudas y vacilaciones en la dirección que debe tomar el desenvolvimiento de la Unión y en el impulso político que la construcción europea necesita en este momento, la elaboración de un proyecto de Carta de Derechos Fundamentales aparece como un paso extraordinariamente importante en la tarea, ya iniciada en Maastricht y Amsterdam, de situar al ciudadano y sus derechos, como un orden objetivo de valores, en el centro de la construcción europea.

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La tarea no ha sido fácil, ante todo por lo novedoso del procedimiento, inédito en lo que ha sido hasta ahora el proceso de construcción europea, al que tantas veces se le ha reprochado, con razón, su "déficit democrático". En efecto, por primera vez en la experiencia europea se ha confiado a un órgano de 62 miembros, heterogéneo, plural y representativo en su composición, la tarea de redactar un texto jurídico, pero con el aliento político de toda "declaración de derechos", en el que se recojan de manera breve, clara e impactante los derechos fundamentales de la Unión Europea, como entidad política inspirada en una comunidad de valores.

Un procedimiento abierto, transparente y democrático, con sesiones de trabajo públicas y abiertas a la sociedad civil, a través de Internet, ha proporcionado a la Carta una sólida base de legitimación.

Con un método de trabajo entre "intergubernamental" y "parlamentario", a través de votaciones meramente indicativas y tratando de encontrar siempre, mediante el consenso, soluciones de compromiso, la Convención ha funcionado notablemente mejor de lo que, a juicio de muchos, cabría esperar. Con gran autocontención y responsabilidad, y sin dejarse llevar por fáciles tentaciones constituyentes, a fin de elaborar un texto equilibrado que todos pudieran asumir, aunque ninguno viese plenamente satisfechos sus aspiraciones o deseos.

La Convención ha debido evitar dos escollos que habrían hecho fracasar su tarea: de una parte, una Carta de Derechos Fundamentales tan exhaustiva, maximalista y utópica que resultase jurídicamente inaplicable y políticamente inasumible por la Unión Europea y por los Estados miembros, y de otra, una Carta tan genérica, diluida e insustancial que no diese satisfacción a las exigencias del papel político de la Carta de Derechos en la construcción europea y a las esperanzas despertadas en la opinión pública.

Por eso, la Convención se ha impuesto a sí misma, desde el comienzo de sus trabajos, una línea de rigor técnico-jurídico, redactando los artículos de la Carta como si fuese a tener un valor jurídicamente vinculante mediante su integración en el Tratado de la Unión Europea. La Carta ni crea nuevas competencias ni amplía las ya existentes de la Comunidad de la Unión y tampoco reconoce o proclama derechos de manera que obligue a una reforma de las Constituciones nacionales de los Estados miembros.

El resultado ha sido, así, un catálogo bastante completo de derechos fundamentales, que incorpora, junto a los derechos civiles y políticos clásicos y a los derechos de ciudadanía europea, los derechos sociales y económicos, exigencia irrenunciable del modelo social y político europeo, que forman parte indivisible, como derechos de libertad y de igualdad que son, de la dignidad de la persona en una sociedad democrática e inseparables de los derechos civiles y políticos. Y asimismo, la nueva formulación de derechos en materia de biomedicina y bioética, protección de datos persona-

les, derecho a una buena administración, acceso a los servicios de interés económico general... y un texto equilibrado en la definición del contenido de cada derecho. En ese sentido, cuanta mayor densidad de contenido hubiese tenido la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tanto más difícil habría sido lograr el consenso necesario para su aprobación y para la inserción, en su caso, en los Tratados, dotándola así de efecto jurídico vinculante.

Como en todas las transacciones, la elaboración de la Carta ha supuesto muchas renuncias y ha exigido grandes dosis de prudencia y realismo, sin que pueda decirse que se trate de una Carta de mínimos. Desde luego, el capítulo de derechos sociales y económicos ha sido el que ha creado más y mayores dificultades. Por las divergencias existentes respecto de su inclusión en la Carta y con qué alcance, dado el carácter de derechos "programáticos", no directamente justiciables, que tienen algunos de estos derechos. Y dada también la diferencia de modelos de relaciones laborales y de políticas sociales y económicas de los Estados miembros de la Unión.

Existía el temor a la rigidez que la "constitucionalización" de estos derechos a nivel comunitario, en un texto con vocación normativa vinculante, pudiese producir en la definición de las políticas de flexibilización de las economías europeas para hacerlas más competitivas dentro de un mercado mundial globalizado. Y tampoco era menor el temor a la creación de obligaciones financieras que resultaran difícilmente asumibles para la Unión Europea y para los Estados miembros, por la exigencia de un incremento del gasto público imposible de financiar o que comprometiese los objetivos de estabilidad inherentes a la moneda única.

El especial cuidado con que se formulan algunos derechos especialmente controvertidos, así como el empleo de la fórmula "de conformidad con el derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales", ha servido para lograr el consenso y evitar que el acuerdo sobre el contenido de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea fracasara.

Es posible que a muchos esta Carta de Derechos les parezca insuficiente, pero es la mejor de las posibles y, desde luego, mejor que no tener ninguna. La construcción de la Unidad Europea ha sido siempre un proceso lento y largo en el tiempo, con avances a pequeños pasos muy medidos. La Carta es, sin duda, un paso extraordinariamente importante en el proceso político de construcción europea. Trasciende la mera visión economicista imperante en la Unión, como vasto mercado basado en la libre circulación de trabajadores, capitales, bienes y servicios y en la moneda común, y mira hacia la Unión y a los ciudadanos de los Estados que la integran, como una entidad política fundada en valores comunes, en la que respeto y protección de los derechos fundamentales de la persona y los principios de la paz, la democracia y el Estado de derecho constituyen sus pilares básicos. Una Unión Europea de ciudadanos que comparten la creencia en ciertos valores y principios universales -como la dignidad de la persona, la libertad, la igualdad y la solidaridad- dentro del respeto a la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos europeos, así como la identidad de los Estados miembros.

La Carta de Derechos fundamentales viene a colmar un vacío existente en la Comunidad Europea, carente de una propia "declaración de derechos" aplicable a las instituciones y órganos comunitarios y a los Estados miembros en tanto ejecuten o traspongan el derecho comunitario.

Ello facilitará su visibilidad y conocimiento por los ciudadanos y favorecerá la seguridad jurídica frente a la situación actual, en la que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas debe decidir, en cada caso, si un determinado derecho fundamental debe ser reconocido o no como parte integrante del derecho comunitario.

En el camino hacia una completa unión política con un elevado grado de conciencia de la ciudadanía europea plasmada en el reconocimiento de una Carta de Derechos Fundamentales comunes, la proclamación de la Carta por el Consejo Europeo, aunque fuese de momento sólo con valor político programático, será un acontecimiento histórico de gran trascendencia.

Fomentará, sin duda, la identificación de los ciudadanos con la Unión y sus instituciones y no dejará de tener importantes consecuencias políticas en la futura construcción europea. Tanto en lo que hace a la ampliación de la Unión como en el reforzamiento de la política exterior común o en la potenciación de un espacio judicial europeo y de seguridad interior, ámbitos en los que la defensa de los derechos humanos es uno de los fines primordiales.

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no es, desde luego, una panacea para lograr una sociedad que responda a sus aspiraciones. Ello dependerá tanto de la capacidad de los órganos e instituciones de la Unión para situar a la persona en el centro de su actuación como de la capacidad de sus ciudadanos para demandar y ejercer sus derechos fundamentales. Ése es el desafío. es representante personal del presidente del Gobierno en la Convención. Ex presidente del Tribunal Constitucional.

Álvaro Rodríguez Bereijo

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