¿Cómo elegir a los alcaldes?

El anuncio de un nuevo "impulso democrático" por el Gobierno, inicialmente secundado con el apelativo "regeneración democrática" por el primer partido de la oposición, invita a revisar el funcionamiento de las instituciones democráticas en sus quince años de vigencia y a proponer mejoras de las mismas. En el campo de las reglas electorales -y sin renunciar al examen crítico de otros aspectos en otra ocasión-, es oportuno recordar que el procedimiento de elección de los alcaldes ha sido periódicamente puesto enentredicho, pero hasta ahora no decididamente abordado. Las críticas han proliferado sobre todo a raíz de las sucesivas elecciones municipales, en las que se ha elegido un número significativo de alcaldes distintos del candidato de la lista con más votos populares (en las últimas de 1991 esto llegó a ocurrir en 17 casos entre los 45 mayores ayuntamientos en los que ningún partido había obtenido una mayoría absoluta de concejales).

Las fórmulas alternativas posibles al procedimiento actual que han empezado a barajarse son básicamente tres: la elección directa del alcalde por mayoría simple, la elección directa del alcalde por mayoría absoluta y la elección indirecta -como ahora- por una mayoría cualificada y manteniendo la representación proporcional. Cada una de ellas sitúa la formación de una coalición mayoritaria en distintos momentos del proceso: antes de las elecciones, es decir, en la formación de las candidaturas; entre la primera y la segunda vuelta, o después de las elecciones, entre los concejales electos.

La elección directa del alcalde por mayoría simple (que es la fórmula que está actualmente en vigor en los municipios pequeños con concejo abierto y para los alcaldes pedáneos) proporcionaría, sin duda, a los votos de los ciudadanos una gran decisividad. Sin embargo, el ganador podría ser rechazado por una mayoría de los electores si, por ejemplo, éstos hubieran dividido sus votos entre candidaturas más afines entre sí que con la vencedora, por lo que en muchas ocasiones el alcalde electo podría ser poco representativo. Este procedimiento induciría una drástica recomposición del sistema de partidos, en el sentido de favorecer el bipartidismo -al modo británico-, lo cual podría producir insatisfacción y malestar entre sectores significativos de los ciudadanos y protestas y conflictos entre las élites políticas. Por otra parte, el procedimiento mayoritario podría favorecer la cohesión de equipos de gobierno formados por un solo partido. Pero si éste contara con un apoyo muy amplio, hasta la mitad o más de los votos de los ciudadanos, probablemente sería también una coalición, con la diferencia de que las negociaciones y los pactos entre sus diversos componentes tendrían lugar en los periodos preelectorales y de un modo oculto a los ojos de los ciudadanos.

Una segunda fórmula -que ha sido propuesta por destacados políticos y alcaldes en los últimos tiempos- es la elección directa del alcalde por mayoría absoluta (como ocurre, por ejemplo, en Francia y, desde hace unos meses, en Italia). Esta regla requiere en muchos casos la celebración de una segunda vuelta, en la cual puede salir ganador un candidato distinto del que ha obtenido en la primera vuelta una mayoría relativa (y que podría haber sido el vencedor con el procedimiento anteriormente comentado). Así, el ganador acaba contando con el apoyo explícito de una mayoría de los ciudadanos, de modo que las elecciones son decisivas y el candidato puede ser considerado representativo. Este procedimiento puede ser menos perjudicial para el pluralismo político que el anterior si, pese a conceder al ganador una mayoría de los concejales, se distribuyen los demás entre los otros partidos según los votos que hayan obtenido en la primera vuelta (como se hace en los dos países mencionados, aunque con diferentes fórmulas). De este modo se incentivan las coaliciones electorales con vistas a la segunda vuelta, pero está comprobado que también se incentiva la presentación de múltiples candidaturas en la primera vuelta, incluidas muchas de ámbito local, de barrio o de un solo tema, con el único objeto de negociar después el apoyo a uno de los principales candidatos, lo cual podría distorsionar la cohesión del equipo ganador incluso más que con el sistema actual. Por otra parte, la realización de dos vueltas eleva notablemente el coste de votar a los ciudadanos.

Debido a los inconvenientes que, junto con sus ventajas, tienen los anteriores procedimientos, merece la pena considerar la propuesta de modificar levemente las reglas actuales, manteniendo la representación proporcional y la elección indirecta del alcalde, simplemente elevando el requerimiento de su elección en primera vuelta o mediante moción de censura a una mayoría cualificada, que bien podría ser el 60% de los concejales. En caso de que ningún candidato obtuviera esta proporción, quedaría automáticamente nombrado el candidato más votado, como en la actualidad. Una primera aproximación a los datos disponibles muestra que, en los 70 mayores municipios de toda España, ninguno de los 40 alcaldes distintos del candidato con más votos populares que ha habido desde 1979 podría haber sido elegido con esta regla. En otras palabras, ninguna de las coaliciones en primera votación y mociones de censura contra el más votado (en esa muestra de municipios) ha alcanzado el 60% de los concejales, de modo que si ésta hubiera sido la regla requerida (ceteris paribus), siempre habría sido nombrado alcalde el candidato con más votos populares. Ciertamente, podría haber ocurrido en algunos ayuntamientos menores y podría ocurrir en el futuro que se formaran coaliciones contra el más votado suficientemente amplias incluso para superar esa barrera. Pero también cabe pensar que en esos casos el consenso en torno al candidato alternativo sería bastante apreciable (y probablemente en muchos casos implicaría la eliminación de un candidato situado en una posición ideológica extrema).

Por supuesto, la consideración de este procedimiento como comparativamente bueno se basa, entre otros criterios, en una valoración positiva de la preservación de la proporcionalidad y el pluralismo, lo cual permite esperar que el Gobierno local sea respetuoso con la diversidad de opiniones de los ciudadanos y percibido por éstos como legítimo. Si se da prioridad a otros valores, la discusión puede ser más abierta, como es de desear que ocurra. Pero, junto a niveles apreciables de pluralismo, el procedimiento de la mayoría cualificada de concejales proporcionaría también gran decisividad a las elecciones y notable cohesión al equipo ganador. De acuerdo con una primera estimación provisional, tampoco parece que esta reforma hubiera de perjudicar a ningún partido en particular, con relación a los resultados actuales y comparativamente con las otras alternativas posibles, por lo que podría ser aprobada con amplio consenso. También tiene la ventaja de que requeriría una reforma muy pequeña de las disposiciones legales actualmente en vigor, y, en comparación con la pequeñez de la modificación, tendría efectos muy notables.

Josep M. Colomer es catedrático de Ciencia Política del Instituto de Estudios Sociales Avanzados del CSIC.