Sistema fiscal e ideología

En los países que se han configurado de acuerdo con una economía de mercado a veces es difícil distinguir posibles alternativas de política económica; inclusive no faltan voces que afirman que existe sólo una política económica que pueda ser considerada como tal y que, en la práctica, las diferencias deben ser mínimas entre una ideología progresista y otra conservadora. Sin pretender abordar frontalmente el problema, sí parece que pueden buscarse diferencias sustanciales, al menos en el ámbito de la Hacienda pública. Detrás de la pregunta de qué Hacienda pública queremos, y más concretamente en las respuestas que a la misma se den, subsiste toda una postura ideológica que no puede ocultarse con tecnicismos.

La Hacienda pública, en toda su amplitud, incide sobre dos de los problemas más cargados de ideología, y donde claramente las posturas políticas son distintas: cuál es el tamaño, papel y funciones del sector público y cómo se distribuye la renta nacional. Para los que pensamos que son muchos los defectos del mercado al asignar los recursos y, sobre todo, que la distribución de la renta resultante del mismo presenta una clara falta de equidad, el papel asignado al sector público es de vital importancia y la respuesta a la pregunta qué tipo de lIacienda queremos es de sumo interés.El postulado de una Hacienda pública progresista no afecta sólo a la estructura de los impuestos, sino también a la estructura y nivel del gasto público. El gasto público debe ser un instrumento redistributivo de renta. De hecho, la mayoría de los gastos de las Administraciones públicas tienen, por su propia naturaleza, ese carácter redistributivo.

Para el año 1986, el 34,8% de todos los gastos de las Administraciones públicas lo constituyeron las prestaciones sociales (pensiones, seguro de desempleo, etcétera), y si añadimos a los mismos los gastos en educación, sanidad y resto de la Seguridad Social, nos situaremos alrededor del 60%.

A ellos deberíamos sumar muchos de los capítulos de vivienda, transportes y comunicaciones, agricultura, cultura, energía, etcétera, que presentan también un carácter netamente redistributivo. Por ello, quiérase o no, atacar el gasto público y el nivel del mismo es atacar, la mayoría de las veces, la función redistributiva del Estado.

Aceptar y potenciar la función redistributiva del gasto público no puede significar excluir de la misma el ingreso. La progresividad en el sistema fiscal sigue manteniento toda su vigencia, al menos desde un planteamiento político progresista.

Progresividad fiscal

Actualmente, y cada vez con mayor frecuencia, se oyen voces que abogan por una disminución de la progresividad fiscal; e inclusive se renuncia totalmente a ella con la excusa de la mayor potencialidad del gasto público como instrumento redistributivo de la renta. Amparada en el objetivo de potenciar el ahorro y la inversión, pretende sustituir el impuesto sobre la renta por el impuesto sobre el gasto personal, es decir, que sólo tribute la parte de renta consumida. Al margen de las dificultades prácticas de gestionar un impuesto de esta naturaleza, que lo han hecho inaplicable prácticamente en todos los países, es evidente desde el punto de vista ideológico la regresividad que comporta. Las rentas bajas con pequeña capacidad de ahorro serían castigadas frente a las grandes fortunas, en las que el consumo es una parte reducida del total de su renta.

Es muy dudoso que los hábitos de consumo y la propensión marginal a consumir se modifiquen sustancialmente en función de la imposición. En cualquier caso, la redistribución de carga fiscal en perjuicio de las rentas bajas que comportaría una modificación tributaria de esta naturaleza, la hacen totalmente inaceptable.

A veces, los defensores de las tesis anteriores, con un cierto sentido pragmático, propugnan teorías menos maximalistas. Aceptan el impuesto sobre la renta, pero pretenden disminuir su importancia relativa en favor de los impuestos indirectos. Y defienden, bajo el pretexto de incentivar el ahorro y la inversión, determinado tipo de deducciones que acercan en la práctica el impuesto sobre la renta al impuesto sobre el gasto personal criticado anteriormente.

Se pretende disminuir al mismo tiempo la progresividad del impuesto sobre la renta, reduciendo los tramos de la tarifa o, en el extremo, defendiendo un tipo único. Existe una bonita venta del producto. Se afirma que esta modificación estaría acompañada de una reducción de gastos fiscales; que significaría una simplificación importante del impuesto, y que la progresividad se mantendría a través de un límite exento.

Además, la existencia de importantes bolsas de fraude fiscal presenta una coartada para defender que la progresividad actual es más teórica que real. La existencia de un mínimo exento, siendo claramente recomendable, no garantiza por si misma un impuesto suficientemente progresivo. La diferenciación de tipos en la tarifa es necesaria si se quiere discriminar de forma significativa la carga tributaria por niveles de renta.

Es la combinación de ambos elementos lo que puede asegurar la función redistributiva en el impuesto sobre la renta. En nuestro país, las deducciones generales y familiares garantizan ese mínimo exento, variable, según distintas condiciones personales. Así, un trabajador dependiente, soltero, tiene aproximadamente las primeras 500.000 pesetas de renta exentas; si se trata de un casado con dos hijos, el límite exento se eleva alrededor de las 750.000 pesetas, y si se trata de una familia donde ambos cónyuges trabajan por cuenta ajena, con dos hijos y un ascendiente a su cargo, el límite exento será, como mínimo, de un millón de pesetas.

Amplio abanico

La intersección de un mínimo exento y una tarifa ascendente, según los tramos de renta, dibuja en nuestro país un impuesto sobre la renta con una adecuada progresividad, distribuyendo la carga fiscal de manera ascendente en una medida mucho mayor que las rentas declaradas. La manera más adecuada de observar este fenómeno es atendiendo a los tipos efectivos med.os para los distintos escalones de renta.

Muchos son los tópicos que se destruyen después del análisis correcto de esta tabla: por ejemplo, para el año 1985 (declaración de 1986) el tipo efectivo medio en la totalidad del impuesto fue del 13,47%, inferior por tanto al 14% que se retenía a todos los asalariados en el año 1977 o 1978; es decir, en promedio, nuestro impuesto sobre la renta no tiene una carga fiscal muy superior a la existente en los tiempos anteriores a la refornta. Sin

embargo, esa carga fiscal se reparte de manera muy diferente ahora que antes. En el anterior impuesto todos los asalariados pagaban un 14%, que se les retenía con carácter de mínimo, y tan sólo las rentas muy elevadas (unas 300.000) tenían que realizar declaración complementaria, incrementándose su carga fiscal.

En la actualidad (por ejemplo, en 1985), el abanico de tipos efectivos medios resultantes para los distintos tramos de bases imponibles es muy amplio: 0,64% hasta 600.000 pesetas, 2,32% hasta 800.000 pesetas, 5,26% hasta un millón, 14% hasta dos millones, 19% hasta 3 5 millones, 22% hasta cinco millones, 26 hasta siete millones, 29 ó hasta ocho millones, y así sucesivamente. Es evidente ,por tanto, que desde una óptica progresista, la estructura actual de nuestro impuesto presenta una alta equidad. En promedio, los contribuyentes con bases imponibles declaradas inferiores a dos millones de pesetas (más del 75%) pagan hoy menos en el impuesto sobre la renta que si estuviesen vigentes los anteriores impuestos de producto.

La reforma de diciembre de 1985 acentuó esta tendencia, pues si bien disminuyó la carga fiscal total -el tipo efectivo medio descendió del 14,68% en 1984 al 13,47% en 1985- el descenso fue mucho mayor en las rentas bajas.

Concretaménte, en las rentas inferiores al millón de pesetas de base imponible, la carga fiscal sufrió una disminución entre un 50% y un 70%. Este descenso

-aunque en menor medida- se ha producido en casi todos los

escalones de base imponible. La reforma de 1985 compensó con creces el fiscal draft de ese año, y es muy posible que en 1986 no estemos aún en los niveles de carga fiscal de 1984,

Es indudable que la inflación incrementa la carga fiscal en un impuesto con tarifa progresiva si ésta no se deflacta. La misma capacidad de pago estará expresada por una cantidad mayor de unidades monetarias y, por tanto, sometida a un tipo más elevado. Es lo que se llama el fiscal draft. En España se ha producido en los últimos años este fenómeno. Se ha exagerado en exceso su importancia; no obstante, sus efectos no pueden considerarse como totalmente negativos. En primer lugar, porque se partía en el año 1979 de una carga fiscal realmente baja. El déficit de servicios públicos y la carencia de prestaciones sociales exigían un incremento importante de la presión fiscal y debían ser fundamentalmente los impuestos directos -concretamente, el impuesto sobre la renta de personas físicas (IRPF)- los más adecuados para generar los fondos y redistribuir renta. En segundo lugar, la reforma de diciembre de 1985 introdujo una baja sustancial en el IRPF que compensó a nivel global el fiscal draft en los dos últimos años,

Intereses distintos

Ciertamente, a todos no les va lo mismo en la fiesta. Las rentas altas y medias-altas han visto incrementada de manera apreciable su tributación; pero no creo que sea ilógico pensar y defender que en un país relativamente pobre, con gran déficit de servicios públicos, con cargas sociales importantes, con un nivel de paro alto, con fuertes desigualdades en la riqueza y en la renta, una Hacienda pública progresista no tenga que propiciar un impuesto sobre la renta redistríbutivo que grave de forma significativa ese 20% 0 15% que forma al colectivo receptor de mayores rentas. Cierto que es este colectivo el que con más frecuencia deja oír su voz. Cierto que en ese colectivo están los que pueden influir por mil caminos en la vida social y política. Por ello está tan extendida hoy en día la opinión de que la carga fiscal es insostenible y se aboga desde distintos ángulos y sectores para que se reduzca la tarifa.

¿Es ello aceptable desde la equidad? Ante las muchas necesidades públicas sin satisfacer, ¿es lógico disminuir las cargas fiscales del único impuesto progresivo?, y, sobre todo, habrá que plante rse seriamente si en muchos casos las peticiones de bajar la tarifa no llevan oculta una disminución de la progresividad reducie do los escalones.

Nuestro impuesto presenta ciertamente una deficiencia importante. A partir de 12 millones de pesetas el tipo medio se mantiene constante, con lo que el marginaI decrece. Se introduce así un incremento de regresividad en los tramos de renta más elevados que convendría corregir plafonando el marginal en lugar del medio, en este fenómeno no puede ser excusa para introducir la regresividad en otros escalones de renta altos.

Pies]

es economista.