Los pactos autonómicos UCD-PSOE reprodujeron la política de consenso en Administración Territorial

Es en el tercer Gobierno de Suárez, constituido el 5 de abril de 1979, cuando se crea el Ministerio de Administración Territorial, que sustituía al Ministerio adjunto para las Regiones, que en el anterior Gabinete había ocupado Manuel Clavero. Al departamento remozado se le asignan las competencias de la Administración local, que hasta entonces dependían del Ministerio del Interior. Al frente del ministerio se coloca a Antonio Fontán, un liberát ligado al Opus Dei que pasará por el mismo con más pena que gloria. Quienes trataron con él de temas autonómicos le recuerdan como un hombres gris y sin ideas.En el año que estuvo al frente de la cartera poco se hizo en materia autonómica -como no fuera su coparticipación con el ministro de Hacienda en la elaboración del borrador de la ley orgánica de Financiación de Comunidades Autónomas (LOFCA), aprobada el 11 de septimbre de 1980-, ya que las decisiones con respecto a la negociación de estatutos y creación de las preautonomías se tomaban desde la Moncloa. No existía una política autonómica definida. Sí la intuición de Suárez de que catalanes, vascos y gallegos debían recuperar la autonomía que históricamente habían conocido. El resto iría haciéndose sobre la marcha, a remolque de las reivindicaciones de igualdad de trato y alegaciones de agravio comparativo que empezaban a producirse desde las regiones.

Era la época en que catalanes y vascos presionaban por lograr que sus estatutos, ya elaborados por sus entes preautonómicos, se aprobaran en las Cortes en forma de leyes orgánicas. Los negociadores catalanes y vascos no recuerdan haber visto en las reuniones decisivas a Antonio Fontán. La mayor parte de la actividad del ministerio se concentraba en la Dirección General de Cooperación con los Regúnenes Autonómicos, encargada del seguimiento de la constitución de las comunidades autónomas, de las instituciones preautonómicas y de la transferencia de las primeras competencias a las mismas.

Es también la época en la que, ante la agitación existente en Euskadi, Fontán, no se sabe muy bien si por iniciativa propia o siguiendo consejos, defendió la restauración del estatuto vasco de 1936. La idea no prosperó por el recelo de los vascos, que veían en ello una maniobra dilatoria para la aprobación destino nuevo estatuto y la imposibilidad legal de aplicar un texto concebido en un régimen republicano.

En junio de 1979 se producían ya los primeros rumores de dimisión de Fontán, al que se achacaba entonces el haberse mantenido al margen del debate parlamentario sobre desequilibrios regionales. Se insistía entonces en que él estaba al margen de la negociación de los estatutos vasco y catalán y se refugiaba en la política de Administración local.

Pérez-Llorca, el breve

El 2 de mayo de 1980 entró en Castellana, 3, José Pedro PérezLlorca. Un ministro que llega de rebote al ministerio -ya que pretendía una vicepresidencia- y deja muy poco rastro. La ausencia de criterios definidos, de una política autonómica concreta obligaba a moverse al ministro entre la indecisión y la improvisación. Miquel Roca afirma que Pérez-Llorca no hizo nada especial, pero tuvo la habilidad de aparecer como amigo de las comunidades autónomas.

Sin embargo, el ministerio para las autonomías, que tenía una plantilla de cinco personas en tiempos de Clavero y hoy cuenta con quinientas, había progresado en algo: empezaba a constituirse un equipo de técnicos que buscaba la forma de ordenar el puzzle de las autonomías iniciado por Adolfo Suárez, que seguía tomando las decisiones en esa materia. En ese equipo había ya dos hombres claves: Manuel Broseta y Luis Cósculluela, ministro de Administración Territorial desde el 30 de julio. Pérez-Llorca conoció una época difícil en las ne gociaciones con el Gobierno vasco, ya constituido, que ante las dificultades que se producían en la negociación de las primeras transferencias importantes provoca la retirada del Partido Nacionalista Vasco del Parlamento español.

Las comisiones mixtas con catalanes y vascos se habían conátituido en julio de 1980. Casi la única realización importante imputable al ministro Pérez-Llorca es la redacción de un decreto de normas generales reguladoras del traspaso de competencias a las comunidades autónomas, metodología que se usó hasta la llegada al ministerio de Arias Salgado.

Puede decirse que Administración Territorial empezó a llenarse de contenido real, de competencias, cuando en septiembre de 1980 Adolfo Suárez decidió incorporar a su quinto y último Gobierno a Martín Villa. El logró capitalizar parte de las decisiones en inateria autonómica aunque aquél todavía se encargó de desatascar los temas complicados en última instancia, como en el caso de los conciertos económicos y la policía autónoma de Euskadi, que tendrán su visto bueno tras la visita que realizó a Euskadi en diciembre. Nada más llegar al ministerio, Martín Villa, con un poder y una autonomía de la que carecieron sus antecesores, comenzó a arrancar competencias de algunos departamentos ministeriales que hasta entonces funcionaban como verdaderos reinos de taifas. Ello le permitió firmar en octubre los primeros paquetes importantes de transferencias para Cataluña y Euskadi.

El 24 de septiembre de 1980 Martín Villa afirmó en el Senado la intención del Gobierno de igualar los techos autonómicos de todas las comunidades autónomas, "sean cuales fueran las vías de acceso", y de generalizar el proceso autonómico, "que debe quedar concluido a principio de 1983". Dos meses después manifestó en Valencia su deseo de alcanzar unos "pactos de la Moncloa de carácter autonómico" capaces de lograr una homogeneización del proceso de las autonomías, y en ese sentido señaló que era muy aceptable la idea de Felipe González de elaborar una ley orgánica para desarrollar el título VIII de la Constitución. Era el origen de los pactos autonómicos, eltrueque de una voluntad autonomista en un proyecto perfilado de Estado de las autonomías.

La dimisión de Suárez y la rebelión militar protagonizada por Tejero marcarán el inicio de un giro de 180 grados en la política autonómica. Calvo Sotelo, investido presidente,confimó en su puesto a Martín Villa, quien el 13 de marzo explicó la decisión del Gobierno de reconducir el tema de las autonomías y utilizar para ello las facultades conferidas en el artículo 150.3 de la Constitución "para establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exigiera el interés general".

Congreso y Senado aprecian ese mes la necesidad de que se elabore lo que es hoy la LOAPA, una ley aprobada en el último día de junio de este año que obtuvo la abstención de AP y el rechazo frontal de los nacionalistas andaluces, catalanes y vascos, que mantienen que se trata de un atentado a sus estatutos y una reforma encubierta del título VIII de la Constitución. Asimismo se da el visto bueno para la elaboración previa de una ley de armonización de normas de las comunidades autónomas en materia de uso de los términos nación y nacionalidad, garantía del uso del idioma castellano, condición de ciudadano y acatamiento del orden constitucional por parte de sus autoridades. Dicho proyecto de ley, conocido popularmente como la loapilla, no llegó a debatirse en el Congreso.

En abril de 1981 se iniciaron las reuniones entre el Gobierno y el PSOE para negociar la configuración definitiva del Estado de las autonomías. No existía todavía una solución definitiva sobre el tema de Andalucía y estaban congelados los estatutos de Valencia, Navarra, Aragón, Canarias y Castilla-León. El primer fruto de esas reuniones es el encargo a una comisión de expertos, presidida por el profesor García de Enterría, de un informe destinado a clarificar la negociación de los estatutos pendientes de tramitación, de fijar las vías de los que faltaban -todos deseaban acceder a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución- y de estructurar por ley el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

El mapa autonómico

En mayo el documento fue aprobado por UCD y PSOE. Ambos partidos celebraron una ronda de negociaciones, a las que asistieron AP y PCE -los representantes de CiU y PNV no fueron formalmente invitados a participar-, destinadas a plasmar en acuerdos el contenido del informe. Comunistas y alianzistas, por motivos muy diversos, se descolgarán de los pactos autonómicos que se firmaron el 31 de julio de 1981. A partir de la existencia de dichos textos el Ministerio de Administración Territorial tenía ya, por primera vez, una línea de actuación pólítico-administrativa perfectamente definida. En poco más de un año el departamento ha desarrollado una intensa actividad administrativa y legislativa.

Rafael Arias Salgado, que se hizo cargo del ministerio el 1 de diciembre de 1981, será el ejecutor de los pactos autonómicos y el continuador de la política autonómica de Martín Villa. En Castellana, 3, tuvo que enfrentarse a catalanes y vascos, que le exigían el cumplimiento de pactos no escritos que aseguraban que su antecesor les había hecho (el canal de televisión autónoma, por ejemplo, en el caso vasco). La actuación de Arias Salgado, que llegó al ministerio con aureola de suarista, supuso una decepción para aquéllos. Tenía escrita la política que debía hacer y la cumplió a rajatabla.

El primer resultado de los pactos autonómicos fue la convocatoria de un referéndum de ratificación del estatuto andaluz, que coincidió el 20 de octubre de 1981 con las elecciones al Parlamento gallego. La previsión de los pactos autonómicos de que para febrero de 1983 deben estar ya aprobados los 19 estatutos que integran el mapa autonómico español lleva camino de cumplirse.

En la actualidad están pendientes únicamente de aprobación por el Pleno del Congreso y Senado los estatutos de Extremadura, Baleares y Castilla-León. Está también aprobada la fórmula de incorporación, con plazos, de Segovia a aquella comunidad autónoma. El estatuto de Madrid se encuentra en trámite de ponencia y, al igual que los anteriores, se espera que quede aprobado al inicio de la próxima legislatura. El mapa debe completarse con las fórmulas estatutarias para Ceuta y Melilla, de rango inferior a la autonomía provincial -de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria quinta de la Constitución-, que se recogen ya en proyectos en fase de elaboración.

En materia legislativa, el Ministerio de Administración Territorial ha elaborado también las LOTRACA y LOTRAVA, leyes competenciales para Canarias y Valencia que elevan sus techos autonómicos casi al mismo nivel que los estatutos tramitados por el artículo 151 de la Constitución. Ambas fueron aprobadas antes del verano.

Donde el nivel de cumplimiento de los pactos resulta más discutible es en materia de transferencias de funciones y servicios. Euskadi y Cataluña han recibido ya, en opinión del Ministerio de Administración Territorial, el 80% y 90% de las competencias previstas en sus estatutos. Portavoces autorizados de los gobiernos vasco y catalán rebajan esos porcentajes en 60% y 80%, respectivamente, añadiendo además que son niveles que prácticamente se habían alcanzado antes de que se firmaran los pactos autonómicos. En el resto de las comunidades, incluida Galicia, los porcentajes no superan el 30%.

El Ministerio de Administración Territorial, con fechas de 1 de enero y de 1 julio de 1982, firmó dos importantes paquetes de transferencias que afectan a todos los departamentos ministeriales y comunidades autónomas. En un informe elaborado en el primer aniversario de la firma de los pactos autonómicos, el PSOE señala que el balance de ordenación de las transferencias de servicios, con programa y calendario fijados, "no puede considerarse positivo, toda vez que la Administracion no coordina las transferencias con el rigor exigible; las demoras y reticencias de la Administración central son notables".

Administración local: todavía sin ley básica

La carencia de un proyecto definido de política municipal por parte del Gobierno y el permanente pulso que desde las elecciones locales de 1979 han mantenido UCD y PSOE, que controla desde entonces la mayor parte de los ayuntamientos más importantes de España, ha impedido que la legislatura se haya cerrado con avances sustanciales en materia de Administración local. Y todo ello, o en gran parte, porque no ha sido posible que el Parlamento apruebe en esta legislatura la ley de Bases del Régimen Local. La norma viene a materializar la reforma del régimen local a través de los principios de autonomía de las entidades locales para la gestión de sus intereses, el carácter representativo y democrático de los órganos de gobierno de las corporaciones municipales y la suficiencia de las haciendas locales, consagrados por la Constitución española.

La legislación vigente aún hoy en materia de Administración local viene a ser un magma en el que convergen la ley de Bases del Régimen Local, de julio de 1945, cuyo texto fue articulado y refundido en junio de 1955, y la ley de Bases del Estatuto del Régimen Local, de 19 de noviembre de 1975 -la última ley del régimen de Franco-. Normas obsoletas que corresponden a un modelo de Estado intervencionista y centralizado. El PSOE logró que el Tribunal Constitucional, en su primera sentencia, declarara inconstitucionales cerca de una docena de los artículos de aquellas normas.

Martín Villa se había comprometido a presentar la ley en las Cortes en diciembre de 1980, pero no remitió el texto al Congreso hasta mayo de 1981. Sin embargo, la mayor realización legislativa del Ministerio de Administración Territorial en materia de Administración local, pese al compromiso explícito que hicieron UCD y PSOE en sus pactos autonómicos para sacarla adelante, no ha llegado siquiera a debatirse en trámite de enmiendas. Las reuniones celebradas por ambos partidos a partir de noviembre de 1981 con el fin de alcanzar un pacto previo quedaron estancadas y uno y otro se reprochan la falta de interés en ver aprobada la norma.

Peor suerte ha corrido otra ley complementaria de la anterior, la ley reguladora del Sistema Tributario Local, sobre financiación de las entidades locales, para cuya elaboración, según se establece en los pactos autonómicos, se constituyó una comisión mixta de exper tos y representantes de UCD y PSOE que no llegó a ponerse de acuerdo sobre los principios que debían informar la ley. La luna de miel que vivieron centristas y socialistas en la época de los pactos había concluido y unos y otros es taban ya enzarzados en una pugna política de alto nivel (colza y OTAN, entre otros temas).

Un centenar de normas complementarias

Víctima de la misma crisis fue también la ley de Financiación del Transporte Colectivo Urbano de Superficie, incluida en los pacto autonómicos, que quedó congelada en el trámite de comisión en diciembre de 1981. UCD ha acusado al PSOE de haber votado en con tra de artículos en los que se ha bían incluido las enmiendas pre sentadas por los socialistas en la ponencia. El PSOE indicó que estaba a favor de la ley, pero que ha bia votado en contra porque en lo Presupuestos Generales del Estado para 1982 no se había incluido la cantidad de casi 15.000 millones de pesetas para cubrir el déficit de los transportes públicos de superficie.

El vacío creado por la no aprobación de este cuerpo legislativo básico ha tratado de subsanarse desde el Ministerio de Administración Teritorial con una intensa actividad del que son fruto un centenar de leyes menores, decretos-leyes y órdenes político-administrativas y financieras que han venido a crear un entramado legal, en cierto modo, de carácter provisional. Es en el terreno de la Administración local donde el ministerio tiene su mejor activo en la legislatura. Para ello ha debido luchar a brazo partido hasta casi el año 1981 para arrancar progresivamente del Ministerio del Interior las competencias de Administración local que aquél detentaba legalmente hasta 1979.

El Ministerio de Administración Territorial considera uno de sus más importantes logros legislativos el real decreto-ley de 16 de enero de 1981 (posteriormente convertido en ley de octubre de 1981) en el que se establecen medidas de supresión de controles del Estado sobre las entidades locales en materia de personal, presupuestos y régimen financiero. Como complemento, el real decreto-ley de 16 de octubre de 1981, por el que se refuerzan las competencias de los ayuntamientos en materia urbanística. En un informe del ministerio se reseña como una actuación importante en el capítulo financiero de la Administración local la atribución de carácter local a tributos hasta entonces estatales (contribución urbana, rústica y licencia fiscal del impuesto industrial), así como el incremento de la participación total en impuestos estatales y la apertura al crédito por entidades de ahorro distintas del Banco de Crédito Local de España.

El real decreto de 1 de febrero de 1982, que recoge normas para equiparar las cuantías de las diversas retribuciones básicas de los funcionarios de la Administración local con las establecidas para los funcionarios de la Administración civil del Estado, fue criticada por el PSOE, PCE, CC OO y UGT. Consideraron estas fuerzas que el decreto estaba destinado a gratificar a los secretarios de Administración local, cuerpo que UCD habría considerado como una clientela interesante.

Fuertes criticas de electoralismo ha recibido también el ambicioso sistema de planes provinciales, para la realizacion conjunta de obras provinciales entre el Estado y los ayuntamientos, a los que el ministerio ha destinado 173.139 millones de pesetas en el cuatrienio 1979-1982. Andalucía es la más beneficiada por los planes en este período (18.488 millones de pesetas), seguida por CastillaLeón (18.006 millones) y Galicia (16.906 millones). Las objeciones de los socialistas a los planes no se refieren a la cuantía, sino a la forma en que los han administrado los presidentes de diputación y gobernadores, prácticamente todos de UCD.