El Tribunal de Cuentas, ante el desarrollo constitucional

Está muy difundida la crítica del control que actualmente, y durante las últimas décadas, ha ejercido el Tribunal de Cuentas, sobre todo por lo que respecta a su eficiencia. Pero se olvida que el Tribunal de Cuentas no es, o no ha sido, más que un órgano más de una Administración que no ha tenido en ningún momento como finalidad primaria la eficiencia y que pretender sustraerle del ámbito en que se ha desarrollado la actividad administrativa general, además de injusto, sería exigir una actitud heroica a sus funcionarios. Y prescindimos deliberadamente de analizar las concausas ambientales que hayan podido determinar este comportamiento, a veces antieficiente, de la Administración.La eficacia del control

La eficiencia, la eficacia, la oportunidad, etcétera, son principios y objetivos que sirven de base para la gestión de las empresas privadas, pero que han estado, y aún lo están, muy lejos de polarizar la óptica del Estado, aun en las actividades industriales o paraindustriales que aquél realiza a través de los organismos autónomos y de las sociedades estatales.

No hay ninguna razón para que los servicios públicos, aunque sometidos a los poderes públicos, no deban constituirse como actividades de carácter prevalentemente económico, y no deban organizarse asumiendo la enseñanza y estructura de los sectores industriales, financieros y comerciales de las empresas privadas, prescindiendo sustancialmente de las formas y de la mentalidad administrativa tradicional.

De otra parte, habría que preguntarse si no es el control, y en su caso la Administración, lo que no funciona, sino la norma o normas que regulan su actuación.

El problema de la eficacia del control está íntimamente ligado a la política y la Administración. Su eficacia está limitada por el funcionamiento de esas dos coordenadas y por el punto de encuentro de ambas, la ley.

La ley entendida como norma reguladora de las actividades y funciones del control y como límite jurídico de ellas. El control se ha movido hasta ahora en nuestro país dentro de un formalismo que le ha «evitado» ser eficaz. Sus actividades se han desenvuelto dentro del ámbito de una estricta legalidad analizada a posteriori de los hechos concretos y con la única finalidad de determinar posibles responsabilidades, abandonando o renunciando a aspectos técnicos que podrían haber conducido hacia la eficacia y limitándose al análisis jurídico o juridicista de los datos o hechos sometidos a su estudio. Hemos seguido el sistema formalista franco-latino sometido a reglas y procedimientos predeterminados dirigidos exclusivamente a determinar la legalidad, la legitimidad de cada hecho concreto, de cada gasto, en lugar de entender como objeto del control, en su globalidad, la totalidad de la gestión de las finanzas públicas de un determinado departamento o de una entidad pública, tal como se entiende en los países del área jurídica anglosajona.

Nos hemos movido en medio de un control puramente contable, extemporáneo, casi impotente frente al ejecutivo, en suma, decimonónico, en lugar de adecuarnos a las necesidades actuales y desarrollar un control contemporáneo o sucesivo a la actividad de la gestión, no exclusivamente contable, no limitado al examen de la legalidad, en suma, un control presidido por los principios y los objetivos de eficacia y economicidad, de amplias facultades de informe frente al Parlamento y, por tanto, de una gran incidencia sobre el ejecutivo.

Dificultades históricas

Y esto ha sido así y en el caso de nuestro país, de una parte, porque las normas y reglamentos del control le encorsetaban jurídicamente, al igual que tradicionalmente lo venían haciendo casi desde la época de Juan II, a través de un abuso de la jurisdicción que llegó a hacer decir a la última ley orgánica del Tribunal de Cuentas, de 3 de diciembre de 1953, que en el «ejercicio de su función jurisdiccional» le corresponde al Tribunal «el examen y comprobación de la cuenta general del Estado». De otra parte, porque la influencia política impidió desarrollar la faceta fiscalizadora del Tribunal, tan ampliamente concebida en su ley orgánica que incluso estaba facultado para proponer la modificación de cualquier tipo de disposición legal.

Es de resaltar que este control, que no hemos tenido y que propugnamos, demanda, para ser eficaz, estar sustentado por una gran sensibilidad de la Administración, del Parlamento y de los ciudadanos. En otro caso sus resultados caerían en el mismo vacío y adolecería de la misma ineficacia del sistema anterior.

Y, precisamente, este de ahora nos parece un momento histórico que puede ser decisivo para recoger las enseñanzas que el examen del pasado nos ofrece y proyectarlas en una nueva regulación del control que, adaptándose a las estructuras presupuestarias y a las técnicas hoy vigentes en nuestro entorno (CEE, Declaración de Lima ... ) haga resurgir un organismo de control pleno de eficacia, ágil, parlamentario y cuya actividad repercuta en una mejora tangible de la utilización de los recursos públicos.

Previsiones constitucionales

Para ello bastaría desarrollar coherentemente los mandatos recogidos en los artículos 31,2, 136 y 153 de nuestra Constitución, cuya filosofía, como ahora se dice con indignación de «el Brocense», podríamos resumirla en los siguientes puntos:

1º. El Tribunal de Cuentas debe ser y es «el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público» (artículo 136, Constitución), al que corresponde, además, «el control económico y presupuestario» de los «órganos de las comunidades autónomas» (artículo 153,D, Constitución).

Este concepto y los objetivos que encierra exigen:

Que ningún aspecto ni ninguna parcela de la economía pública debe quedar exenta del control del Tribunal de Cuentas.

Que todos los demás controles económico-financieros del sector público y de las comunidades autónomas han de quedar subordinados a las directrices, instrucción e inspección del Tribunal de Cuentas.

Que el control o Fiscalización de la gestión económica, concepto moderno y amplio, supera los tradicionales objetivos de legalidad y regularidad y debe ser realizado mediante técnicas actualizadoras y con arreglo a principios y objetivos de economicidad y eficacia.

2º. El Tribunal, de Cuentas es órgano eminentemente técnico y no político, aun siendo un órgano que «dependerá directamente de las Cortes generales» y de las que Asume, por delegación constitucional, la función de examen y comprobación de la cuenta general del Estado.

Estas peculiares características del «supremo órgano fiscalizador», entendidas a la luz de los principios de control imperantes, de las normas constitucionales y del derecho comparado, configuran al Tribunal de Cuentas:

Como un órgano independiente, cuya independencia debe comprender:

Una independencia funciona¡ muy cualificada, por cuanto sus funciones le han sido asignadas por el «poder constituyente» y están obviamente por encima de toda veleidad política o circunstancial, y sin que esto vaya en desdoro o menoscabo de una minuciosa regulación de sus relaciones con los demás órganos e instituciones del Estado, entre las cuales necesariamente ha de desenvolverse.

Independencia de sus miembros, quienes, al «gozar de la independencia e inamovilidad y estar sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces» están avocados a sujetarse a unas exigencias de profesionalidad ineludibles.

Independencia presupuestaria, con la posibilidad consiguiente de elaborar sus propios presupuestos y elevarlos directamente a las Cortes generales para su aprobación.

Como un órgano consultivo y asesor de las Cortes generales, independientemente de la función de informe que le, corresponde de acuerdo con la Constitución, cuyas tareas en aquel campo pudieran extenderse:

Ser consultado y oído por las comisiones parlamentarias correspondientes, sobre los proyectos de ley de carácter económico y fiscal, los referentes a las normas sobre la contabilidad del Estado y a adquisiciones y enajenaciones de bienes y títulos del mismo.

Remitir a las Cortes generales cuantos informes, memorias o dictámenes le sean solicitados por aquéllas, por los órganos legislativos de las comunidades autónomas o por el Gobierno o alguno de sus ministros, sobre aspectos parciales de su función fiscalizadora, pudiendo cualquiera de las Cámaras requerir al Tribunal para que aclare o amplíe el contenido de sus comunicaciones, bien por escrito, bien en comparecencia del presidente del Tribunal o persona en quien delegue.

Sugerir a las Cortes generales y al Gobierno la conveniencia de modificar el régimen de aplicación de los textos legales y reglamentarios, así como la de variar dichos textos cuando la importancia de la cuestión así lo aconseje.

Síntesis de sistemas

3º. Por último, aunque no por menos importante, debería desarrollarse de una manera muy clara y precisa la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas. Este es un tema que ha hecho verter muchas palabras e incluso mucha tinta, y que, quizá por malos entendidos o por excesivo sometimiento a tradiciones hoy extemporáneas e insostenibles, ha llevado siempre a soluciones maximalistas. O jurisdicción a ultranza, a través del juicio necesario de las cuentas, esterilizador indirecto de la función fiscalizadora, o supresión de tal jurisdicción especial.

Ni lo uno ni lo otro. Potenciación de la función fiscalizadora o de control sirviéndose de las posibilidades que ofrecen las nuevas técnicas y los nuevos sistemas, canalización y agilización de las relaciones Parlamento-Tribunal de Cuentas, y delimitación de la función jurisdiccional del Tribunal, que es distinta de la jurisdicción ordinaria y que debe concretarse al resarcimiento al tesoro público de los daños o perjuicios causados por la actuación de quienes ordenen, intervengan, manejen o custodien fondos, efectos, bienes o valores públicos.

En una palabra, llegar a la concreción o síntesis de la tradición jurídica francesa, que ha jugado un gran papel en nuestra historia de los dos últimos, siglos, con el sistema netamente español parlamentario (no debemos olvidar que los parlamentarios modernos surgen por -primera vez en la España medieval y tienen un carácter bien definido de control económico) y con el sistema jurídico económico anglosajón, cuyas raíces más profundas nos llevan al medievo español, del que nacieron, y a partir del cual han evolucionado hasta llegar a hoy.