"Una reforma tributaria exige una situación plenamente democrática"

1. Los sistemas tributarios deben cumplir, además de su fin esencial de proveer los recursos financieros que en forma creciente reclama la sociedad contemporánea, finalidades económicas y político-sociales para lograr la estabilidad, y desarrollo económicos y construir una sociedad más justa. 2. Tales finalidades deben alcanzarse respetando los principios jurídicos fundamentales, y utilizando los medios que postula la ciencia financiera contemporánea. En este sentido se consideran principios fundamentales los de legalidad, tutela jurisdiccional, equidad, igualdad y generalidad (principio que implica una reducción sustancial de las exenciones).

3. La imposición progresiva contempla tanto el principio de la capacidad contributiva como el objetivo de la redistribución, hecho que explica su generalizada aceptación actual.

4. El propósito de la imposición progresiva debe complementarse por la política del gasto público, dado que, como prueba la teoría de la Hacienda Pública y ratifica la experiencia de las Haciendas de los distintos países, una adecuada política del gasto público constituye un medio tanto o más eficaz que el impuesto para cumplir la función redistribuidora de la actividad financiera.

5. El sistema tributario debe adecuarse al fenómeno tan generalizado en nuestra sociedad de la inflación, prestando particular atención, entre otros puntos, a la determinación de la base imponible, estructura de la escala de alicuotas, deducciones personales y momento de pago.

Dos grandes impuestos, renta y valor añadido, coordinados por la imposición sobre el patrimonio

6. Los sistemas tributarios deberán estructurarse en base a los dos grandes impuestos recomendados por la ciencia financiera, con amplia difusión en el Derecho de los países occidentales: el impuesto progresivo sobre la renta global de las personas físicas y el impuesto sobre el valor añadido. El primero deberá ser complementado con la introducción en el concepto de renta de las ganancias de capital y, en general, todo incremento de valor del capital, con los correspondientes ajustes que eviten cargas desproporcionadas.

7. Esos dos grandes impuestos deberán ser coordinados con el impuesto sobre el patrimonio de las personas físicas, que de por sí acentúa la progresividad (aunque no se organice como impuesto progresivo) y discrimina implícitamente en favor de los titulares de rentas del trabajo.

8. El impuesto personal sobre la renta deberá incluir las rentas de las sociedades, sin perjuicio de la integración de ambos impuestos, con el fin de evitar los efectos indeseables de la imposición de la misma renta en la sociedad y en el accionista.

9. El impuesto sobre el valor añadido es el más idóneo como impuesto general sobre el consumo, lo que explica su creciente difusión en el Derecho Comparado. Su regresividad característica puede ser atenuada, y aun eliminada, mediante la utilización de más de una alícuota, aunque sea conveniente aplicar el menor número de tipos de gravamen compatible con las finalidades perseguidas.

10. El impuesto sobre el valor añadido deberá absorber el mayor número posible de impuestos al consumo y, entre ellos, el de lujo como medio para, contribuir al logro de la progresividad.

11. La administración tributaria constituye un factor fundamental para la debida aplicación del sistema tributario. Por ello, y por su naturaleza instrumental, no debe condicionar ni el cambio en la estructura del sistema tributario, ni la modificación de la legalidad fiscal, apartándose de los principios que deben informarla.

12. Concretada la voluntad política en una reforma tributaría, la Administración pública deberá adaptarse, si fuera preciso, a los requerimientos de la reforma con objeto de asegurar su efectividad. No obstante, la reforma de la administración tributan a debe constituir un proceso gradual y constante en el que participen los funcionarios públicos y en el que se tengan siempre en cuenta los derechos y aun las conveniencias de los administrados desde todos los puntos de vista y, entre ellos, el relativo a la presión fiscal indirecta.

13. La eficacia de la Administración tributaria depende en gran medida de la sinceridad y colaboración en general de los ciudadanos, por lo que a estos últimos importa evitar que para investigar y corregir los comportamientos defraudadores sea necesario disponer de gran número de funcionarios por parte de la administración tributaria, lo que hará más costosa la gestión, que a su vez generará mayor gasto público a cargo de los contribuyentes.

14. Entre los criterios orientadores de la gestión de la administración tributaria con vistas a asegurar su efectividad, debe destacarse fundamentalmente el desarrollo de la función «control del contribuyente» que incluye:

*la identificación y registro del mismo,

* la determinación, contabilización e ingreso de sus deudas tributarias y

*la investigación o vigilancia del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

El mejor desarrollo de estas funciones exige contar con un conjunto coherente y fiable de datos (base de datos) constituido por la información generada por la propia actividad administrativa más la que se obtenga de fuentes externas (por ejemplo, la proveniente de entidades bancarias, bursátiles y aduaneras).

15. Para aplicar eficientemente un sistema tributario evolucionado y apoyado en pocos pero grandes impuestos que inciden sobre un importante número de contribuyentes, es requisito esencial que la administración tributaria adopte una organización de estructura única y de tipo funcional. Asimismo resulta necesario que exista un considerable grado de descentralización, que, por lo menos, comprenda las gestiones operativas de recaudación y fiscalización o comprobación de los hechos imponibles.

16. La informática constituye un importante instrumento de apoyo en la administración tributaria, sobre todo en el mejor cumplimiento de la función de «control del contribuyente» y en la estructura y operación de la «base de datos». Sin embargo, los sistemas de procesamiento de datos deben introducirse previo análisis y estudios de coste-beneficio de los respectivos programas.

17. Dado que la mayor parte de la información económica de un país se genera en la empresa, y teniendo en cuenta su importancia en el proceso de reforma fiscal, debe concederse una atención prioritaria a la contabilidad de la empresa, tanto externa como interna o analítica. En este sentido parece conveniente:

* Promulgar las disposiciones oportunas que aseguren la aplicación de criterios contables uniformes.

* Promover la formación de expertos contables a nivel universitario y favorecer su utilización en las tareas de la administración tributaria.

*Conseguir que la información contable que facilite el contribuyente a efectos tributarios esté respaldada por el dictamen de contadores-auditores con la debida responsabilidad.

18. Para obviar las consecuencias distorsionadoras que provoca la inflación sobre la información contable de las empresas y sus disparidades respecto de la realidad económica, es aconsejable, esde el punto de vista técnico, -adoptar los métodos de ajuste de tipo integral.

Un sistema democrático es condición básica para la reforma fiscal

19. La realización de una reforma tributaria exige una situación plenamente democrática para que pueda crearse la voluntad indeclinable de llevarla a cabo, así como para lograr el acuerdo general que garantice su aprobación y aplicación. Las reformas tributarias no pueden ser ajenas a la realidad social en que han de regir.

20. El escepticismo que suele irse creando en todos los países sobre el grado de cumplimiento de los objetivos previstos por una reforma tributaria reclama una actuación administrativa absolutamente diáfana con el fin de vencer las resistencias que cualquier reforma fiscal encuentra para su aplicación efectiva. Para ello es necesario:

*Que tengan vigencia social los parámetros de justicia a que respondan los textos legales tributarios establecidos.

* Que se ofrezca toda la información posible para erradicar cualquier impresión que pudiera existir sobre la aplicación incorrecta o inadecuada del gasto público.

* Que se cuide la imagen de la administración tributaria demostrando -con una información minuciosa, pormenorizada y periódica- que actúa con eficacia y según las leyes vigentes.

21. Debe destacarse la importancia de los medios de información y demás de comunicación social para crear la opinión pública favorable a las reformas fiscales dispuestas o promulgadas. En este sentido adquiere especial significación el papel del intelectual en el proceso de toma de conciencia ciudadana ante el fenómeno fiscal en toda su amplitud.

22. El proceso de concienciación cívica sobre el fundamento y la necesidad de la reforma fiscal, base de su realización, debe favorecerse mediante la inclusión de las enseñanzas de materias presupuestarias y fiscales en la instrucción general de todos los ciudadanos.

23. La consolidación de toda reforma tributaria exige una información adecuada respecto del grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias por los distintos grupos socioeconómicos con objeto de conseguir la aceptación social de la propia legalidad tributaria. En este sentido deberá facilitarse periódicamente información de la evasión fiscal existente y sobre el grado de cumplimiento de los distintos tributos. Las administraciones tributarias deberían estar autorizadas por las leyes a publicar o divulgar relaciones de contribuyentes con sus respectivas bases tributarias con la extensión y el pormenor que se consideren prudentes para la observancia puntual de las obligaciones derivadas de las reformas fiscales aprobadas por el legislativo.

24. La reforma tributaria no puede considerarse como un simple cambio legal asociado a una fecha histórica dada. La reforma fiscal constituye un proceso que reclama cambio perseverante de actitudes y comportamientos de los contribuyentes, de la administración tributaria y de la sociedad en la que la reforma de la tributación se emprende.

La culminación de ese proceso precisa de:

* Una revitalización permanente del interés de los ciudadanos en el cambio de la imposición. Resulta necesario asociar la reforma de los impuestos con los programas económicos o las reformas sociales y políticas a los que sirven. El impuesto no es un fin. Es un medio cuya utilización fiscal debe estar permanentemente clara para todos los ciudadanos.

*Un apoyo continuado de las fuerzas políticas que patrocinan su realización. Muchas reformas fiscales han fracasado por la falta de aliento y continuidad de los propios políticos que apoyaron su iniciación, consecuencia de su falta de convicción personal sobre los motivos profundos de la reforma y/o de su temor ante la impopularidad de algunas decisiones.

* Una actuación resuelta y perseverante en la reforma y mejora de la administración financiera en todos los aspectos (gastos e ingresos públicos) y en todas las esferas de su actividad (niveles central y provincial), y un constante perfeccionamiento en los procedimientos de gestión, inspección y resolución de recursos con el propósito de que las reformas fiscales tengan una aplicación efectiva.