"La autonomía municipal necesita la liquidación del minifundismo territorial"

En este tercer trabajo sobre el tema de la autonomía municipal, EL PAÍS ha recabado la opinión de José Antonio García-Trevijano Fos, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Complutense de Madrid y director hasta el mes de septiembre pasado del Instituto de Administración Local y autor de varios libros sobre la materia. El señor García-Trevijano se mostró partidario de la autonomía, condicionada al cumplimiento de unos requisitos previos, entre los que citó que el alcalde y concejales sean elegidos democráticamente y que se termine con el actual minifundismo administrativo vigente hoy en el país

«La primera condición es indispensable para que haya un control desde abajo, por sus electores, que les exigirán una administración limpia y honesta de los recursos, al tiempo que es compatible con el control por arriba, desde el punto de vista de la legalidad, ejercitado por un ente superior, sea provincial, regional o estatal. La segunda condición se basa en que es prácticamente imposible la autonomía financiera en un país dividido en más de 8.000 municipios, de los que una gran parte no superan los quinientos habitantes.»A la pregunta de si es posible la autonomía municipal, el profesor García-Trevijano comienza matizando el alcance de este fenómeno. «En principio -expone-, la dependencia de un organismo superior existirá siempre. La cuestión es determinar si esa dependencia es compatible o no con la autonomía. Si la entidad controladora se limita a supervisar el procedimiento y los aspectos legales de los proyectos (por ejemplo, que se cumplan los requisitos de un concurso-subasta), dejando al municipio la decisión del tipo de obra a acometer, la autonomía existe. Si el ente superior quiere imponer además el lugar de la construcción o el carácter de la obra en cuestión, por ejemplo, entonces quien realmente administra el pueblo es ese ente superior, y no se puede hablar de autonomía, puesto que incide en la conveniencia o la oportunidad de la decisión. »

«La autonomía debe ir acompañada de la auto financiación. Hoy en día no puede ser completa, en ningún país de Europa, por la sencilla razón de que los habitantes de los pueblos reclaman el mismo nivel de vida que el de las grandes ciudades, en el sentido de buenas carreteras, hospitales, centros de educación, etcétera, y este tipo de obras implica presupuestos muy elevados. En España, y en Madrid, ocurre algo similar, aunque agudizado por la división administrativa de nuestros municipios, más de 8.000 en toda España y más de 170 en la provincia, muchos con menos de quinientos habitantes. ¿Qué municipio de estas características puede realizar obras importantes? Prácticamente ninguno.

Después nos encontramos con el problema de cómo conseguir esos fondos. Hay dos fórmulas clásicas: la fiscalidad propia, es decir, que cada ayuntamiento se quede con los impuestos de sus propios habitantes, o que el Estado les subvencione con una cantidad determinada. El primer sistema fomenta la desigualdad, ya que los ayuntamientos ricos dispondrán de fondos y los pobres no. El segundo -recursos de perecuación- implica una cierta dependencia, que se puede evitar si las subvenciones se conceden no de acuerdo a criterios personales o de oportunidad política, sino según un baremo fijado a escala nacional y que se aplique automáticamente. A tal ayuntamiento, tanto dinero, según el baremo empleado. Este segundo sistema es el que se utiliza en varios países europeos.»

Su exposición se refiere hasta aquí a los aspectos técnicos o administrativos de la autonomía, pero llegamos al punto clave de este tema: ¿Es conveniente o no la autonomía municipal? ¿Los ciudadanos se sentirán más responsables, más inmersos en la vida del país y de su localidad viviendo en un régimen municipial de este tipo?

«Para responder a esta pregunta querría antes hacer un poco de historia. Es curioso que ninguno de los Gobiernos españoles del pasado siglo, liberales o conservadores, se planteara su necesidad. Antes al contrario, el municipio como entidad era considerado como "menor de edad", sin suficiente responsabilidad como para gozar de una autonomía real. »

«Hay que esperar a una dictadura, la del general Primo de Rivera, para que en 1924 se publicara el Estatuto Municipal, realmente básico, que tuvo el inconveniente de que no se llegó a poner en práctica en su totalidad. Es decir, hasta hoy no contamos con ninguna experiencia directa. Yo creo que sí es conveniente la autonomía municipal, siempre que exista ese control por arriba y por abajo que evite las posibles alcaldadas. Ahora bien, creo que debe tenerse en cuenta el municipio de que se trate. La autonomía no es un concepto que tenga que aplicarse por igual a toda España; habrá municipios con más capacidad de gestión, economía y técnica, que permitan gozar de una mayor autonomía que otros. De esta forma el principio de igualdad se aplica íntegramente.»

La última cuestión a considerar es si la actual estructura administrativa permite en un plazo más o menos breve su implantación.

«Esa es la mayor dificultad. En España aún rige la división territorial de Javier de Burgos, promulgada en 1833. No se puede hablar de autonomías para municipios enanos, y es imprescindible primero promover fórmulas de remodelación, llámense fusiones, anexiones o agrupaciones. El antiguo Ministerio de Gobernación ya promulgó normas en este sentido, y se está avanzando a un ritmo no demasiado malo, aunque el intento se ve muy dificultado por un sentimiento individualista de nuestros municipios, que les hace rechazar de plano la fusión con otros. Todo lo que signifique perder su personalidad, agruparse con localidades con las- tradicionalmente han mantenido relaciones de rivalidad, se les hace muy cuesta arriba. Tal vez sería mejor la fórmula de mancomunidad de municipios cercanos, que sin renunciar a su existencia individual les permitiera utilizar servicios comunes. Es totalmente ilógico y antieconómico que cada pueblo tenga su propio cementerio, su parque de bomberos, sus depuradores, etcétera. A nivel europeo se aprecia una clara tendencia a la creación de grandes entes locales. En Inglaterra, el país más avanzado en este sentido, la ley de gobierno local de 1972 acabó de un plumazo con la complejidad de la división territorial anterior, y redujo todas las categorías a dos, condados y distritos, lo que permite rentabilizar los servicios comunes de las grandes áreas territoriales creadas desde entonces.»