¿Por qué compran mal los gobiernos?

Cuando los españoles hemos aprendido que nuestra extracción social no era la opulencia, los ajustes del gasto e inversión pública, y el fuego impositivo, nos invitan a dudar, también, de la eficiencia con la que se utiliza cada euro por parte de las Administraciones Públicas. ¿Gestionan bien sus compras los gobiernos? Confiando que la judicatura dará buena cuenta de los operadores del mercado del 3%, los que no lo son, tienen serias dificultades para satisfacer eficientemente la demanda de bienes y servicios públicos. Son muchos los obstáculos a los que se enfrentan, más allá de sus capacidades profesionales.

La Ley de Contratos del Estado de marzo de 2011 pretende garantizar la libertad de acceso a las licitaciones, la publicidad y transparencia de los procedimientos, la no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. Si, desde una perspectiva autonómica, cada consejería es un centro de compras, con múltiples unidades administrativas interviniendo en cada proceso, el resultado es una carencia de criterio mercadológico en la toma de decisiones. Cuando se multiplica este dibujo a nivel del Consell, el árbol decisional deviene en un calidoscopio. Algún president tomará la decisión de nombrar un consejero de Servicios Comunes con responsabilidad de gestionar, entre otras cosas, un verdadero marketplace que asesore y centralice los procesos compras de la Generalitat, manteniendo el presupuesto y la decisión de su utilización en cada consejería. Me refiero, lógicamente, a mucho más que los contratos de suministros, telecomunicaciones o medicamentos hospitalarios. Si diferenciamos la gestión de la compra, de la decisión de qué comprar, en base a qué presupuesto, a sus condicionantes técnicos y administrativos y a la selección del adjudicatario, la mayoría de los concursos podrían ser incluidos en esta “maquinaria de procesos”. La transparencia de las compras mejoraría notablemente y los ahorros administrativos serían constatables.

Una decisión pertinente en cualquier proceso de compra es si producimos nosotros o si acudimos al mercado competitivo. Comprendo que las mal llamadas privatizaciones constituya una potente arma en el debate político, pero el verdadero problema estriba en la ignorancia de la información necesaria para poder comparar los costes de producir en la Administración respecto a su provisión exógena. La Generalitat se rige contablemente por el Plan General de la Contabilidad Pública de abril de 2010 que es de aplicación obligatoria para las entidades integrantes del sector público administrativo estatal y, aunque el plan presume de incluir información de costes por actividades e indicadores presupuestarios, financieros y de gestión, lo cierto es que dista de ser una Contabilidad Analítica que permita conocer el coste de las variables representativas de los procesos, tanto desde un punto de vista orgánico como funcional.

Así las cosas, y partiendo de la base de que todo lo que se financia con fondos del presupuesto público es, por su naturaleza, público, los gobiernos no tienen criterios sólidos para justificar económicamente una externalización, o gestión indirecta de un servicio, frente a la alternativa de ser producido o prestado por empleados públicos. Esta ignorancia supone munición de alto calibre para los antiprivatizadores, quienes, por cierto, y por idénticas razones, se mueven en el mismo mundo de vacuidad. Debate cuyos damnificados son los contribuyentes y los funcionarios con mayor capacidad profesional. La externalización puede ser conveniente para el contribuyente, pero hay que justificarla con datos, aplicar métricas económicas y de nivel de servicio, nombrar inspectores de reconocido prestigio profesional que velen por el cumplimiento de los términos de la adjudicación. Resulta paradójico que la externalización sea, en ocasiones, la única fuente de contabilidad de costes fehaciente que tiene la Administración: sabemos, o deberíamos saber, cuánto nos cuesta un servicio a través de su precio de licitación.

Parece, por tanto, incuestionable la necesidad de reformar aspectos esenciales de las Administraciones Públicas y para ello es preciso disponer de un modelo de Administración a la que orientar el cambio, lo que, en paralelo, exige también tener un modelo de la gobernanza del Ejecutivo. Gobernar mediante departamentos estancos, en los que cada responsable político evacua semanalmente su gestión política en la mesa del Consell, o del consejo de ministros, resulta tan limitado que no es de extrañar que sus necesidades de una Administración centrada en la legalidad y el servicio al ciudadano sean raquíticas. La Reforma de las Administraciones Públicas impulsada por el CORA (Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas) supone la reedición del Génesis, sin tomarse los siete días preceptivos y sin posibilidad de poder ver la obra realizada en el séptimo. Disponer de un catálogo enciclopédico de medidas reformistas, pretendiendo iniciar todas al mismo tiempo, sin horizonte temporal ni dotación presupuestaria, sin alterar aspectos fundamentales de la función pública y sin disponer de un modelo actualizado de gobernanza del Ejecutivo, y de la Administración que le da soporte, tan sólo supone un ejercicio loable de enciclopedismo administrativo. En este sector, y en cualquier circunstancia, comenzar con tanto simultáneamente supone acabar con muy poco, muy pronto. Quizás hubiese sido más realista, y aún urgente, comenzar con la tecnificación de la Justicia y poner en funcionamiento, de una vez, el acervo de reformas legisladas pendientes de aplicar.

Es curioso, pero ninguna de la propuestas de resolución presentadas en el reciente debate del Estado de la Nación hace referencia a estos temas. Los grandes partidos que gobiernan, o han gobernado, parecen cómodos manteniendo el status quo, y los emergentes, amables y cariñosos parecen ausentes ante la necesidad.

José Emilio Cervera es economista (jecervera@jecervera.com)