155, el artículo más explosivo de la Constitución

Hay un número tabú entre los políticos españoles. Es el 155, y da nombre al artículo más explosivo de la Constitución, aquel que permite al Estado intervenir para obligar a las autoridades de una Comunidad Autónoma a cumplir las leyes cuando se han agotado todas las vías de control. Hasta ahora, los representantes públicos han preferido no pronunciarlo, e incluso en las circunstancias más tensas, buscan fórmulas para buenos entendedores como “aplicaremos solo la ley, pero toda la ley” y otros eufemismos.

Los últimos hitos del proceso soberanista catalán –en especial la manifestación montada en la puerta del Tribunal Superior de Justicia, en Barcelona, con la declaración de Artur Mas como imputado por el 9-n– han empezado a levantar este temor reverencial. En la última semana, el Gobierno, a través del ministro de Justicia, Rafael Catalá, y de la vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría, han insinuado –quizá por convicción, quizá por cálculo electoral- la posibilidad de aplicar el temido 155.

Su “aura de horror religiosum”, en palabras del exabogado del Estado y experto constitucionalista Jesús García Torres, ha hecho que no solo se evite invocarlo, sino que impere la confusión sobre su alcance. Este periódico ha desempolvado manuales de Derecho Constitucional para explicar en qué consiste un artículo “cuyo arte estriba en saber no usarlo”, según escribía en 1981 el catedrático progresista y expresidente del Constitucional Jesús Cruz Villalón.

1. ¿Es el artículo 155 una suspensión de la autonomía? Quizá sea esta la confusión más extendida. El 155 es una norma de coerción de uso excepcional, un último recurso para casos que ordinariamente no es previsible que se produzcan, pero no consiste en la suspensión de la autonomía, como suele decirse. O al menos no desde un primer momento. Su finalidad “no es privar de su competencia a la Comunidad Autónoma, sino compelerle a que la utilice de acuerdo a la Constitución y a las leyes”, recordaba el ex letrado en Cortes y expresidente del Parlamento Europeo por el PP José María Gil-Robles en su estudio El control extraordinario de las Comunidades Autónomas: artículo 155º (1999).

El artículo no permite ni ampara la disolución de órganos autonómicos, como el Gobierno o el Parlamento regionales, ni la suspensión del ejercicio de las competencias, como prevén otras constituciones como la austriaca, la italiana o la portuguesa. Se trataría de una intervención puntual que durará hasta que se restaure la legalidad. Una vez encauzada la situación, la injerencia del Gobierno central “no debe prolongarse ni un momento más”, afirma Gil-Robles.

2. ¿Qué actos pueden desencadenar su aplicación? Gil-Robles restringe su aplicación a aquellos actos imputables a los Gobiernos autonómicos que no sean recurribles ante el Tribunal Constitucional, porque no revistan la forma de ley o acuerdo, o aquellos que busquen llevar a ejecución disposiciones suspendidas por este tribunal.

El expresidente del Tribunal Constitucional y catedrático Pedro Cruz Villalón escribió en 1981 que el inciso del artículo 155 que hace referencia a un atentado grave al “interés general de España” podría desencadenar, al menos sobre el papel, “una intervención que (…) puede apoyarse en razones de índole política libremente apreciables por el Gobierno y el Senado”.

Cruz Villalón fue muy crítico con el 155, al que definió como "el exponente más agresivo y desafortunado de esa concepción de la unidad del Estado, latente en la formulación del artículo 2 [de la propia Constitución] como algo anterior, previo y por tanto superior a la misma Constitución y al ordenamiento jurídico en su conjunto". Hace ya 34 años el catedrático denostaba al 155 por su indeterminación y por la "absoluta discrecionalidad" que otorga a los órganos del Estado. "Soberano es quien decide acerca del artículo155, pero estas manifestaciones de soberanía son más un síntoma de ruina que no un instrumento de salvación del Estado", alertaba.

3. ¿Cómo se pone en marcha el mecanismo? El requerimiento del Gobierno al presidente autonómico incumplidor para que restaure la legalidad es obligatorio. Este escrito debe ser “cuidadosamente motivado y fundado en derecho”, según Gil-Robles y debe contener una relación de los incumplimientos detectados y medidas concretas y tasadas para remediar la situación. También debería incluir un plazo para que el presidente autonómico responda sobre ellas. Si el dirigente regional accede a adoptar esas medidas o a que el Gobierno las adopte por él, el procedimiento se pone en marcha automáticamente.

El procedimiento se regula en el artículo 189 del Reglamento del Senado. En caso de persistir la rebelión contra el Estado, el Gobierno deberá pedir autorización a la Cámara Alta para poner en marcha las medidas incluidas en el requerimiento. Cruz Villalón criticaba en 1981 que la aprobación por el Senado de los “plenos poderes” para el Estado “es una cautela más aparente que real y casi una cortina de humo”, pues la Cámara Alta más que una cámara de representación territorial (de las Autonomías) es una cámara provincial, “lo que le convierte de forma efectiva en un Senado conservador”.

Fueron los nacionalistas catalanes los que durante el debate sobre el anteproyecto de Constitución de 1978 introdujeron una enmienda para que el procedimiento del 155 no se iniciara sin un previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma afectada.

4. ¿Qué medidas permite? El artículo 155 se inspira en el constitucionalismo alemán. Según García Torres, “en los casos más graves” puede exigir que, temporalmente, un órgano estatal asuma las funciones de ciertos órganos autonómicos. Sin embargo, “lo que no puede justificarse, porque no sería necesario, es la disolución o destitución de miembros de aquellos órganos”, que seguirían ejerciendo las funciones no asumidas por el Estado.

Otras medidas pueden ser la suspensión de transferencias de servicios en curso, del fondo de compensación interterritorial y de la participación en los ingresos del Estado, la suspensión de la asignación en los Presupuestos Generales del Estado a la comunidad rebelde y la asunción de la hacienda de la comunidad. También contempla la doctrina, no la ley, la imposición de delegados con poderes especiales y derecho de veto en puestos clave de la administración, sustituyendo temporalmente a los titulares o adjuntos a ellos.

5. ¿El 155 ampara el uso de las Fuerzas Armadas como garantes de la integridad territorial de España? Todos los expertos coinciden en que no, aunque el texto del artículo sea ambiguo al hablar de las “medidas necesarias”. “El artículo 155 no sirve como fundamento constitucional válido para el uso de las Fuerzas Armadas para reprimir una insurrección o un movimiento violento secesionista o unas vías de hecho inconstitucionales acaudilladas por los órganos de la Comunidad Autónoma”, escribía García Torres en su manual, de 1984.

Este experto recuerda que si la desobediencia autonómica fuera violenta, se trataría, como mínimo, de “un acto de fuerza contra el ordenamiento constitucional, que no puede resolverse por otros medios”, uno de los supuestos para declarar el estado de sitio, contemplado en el artículo 116.4 de la Constitución. Esta declaración solo la puede proponer el Gobierno y requiere, en todo caso, la autorización del Congreso de los Diputados.

6. ¿Se ha aplicado alguna vez el artículo 155? Nunca ha sido necesario iniciar el procedimiento constitucional. Solo en 1989, el Gobierno Felipe González amenazó al Gobierno de Canarias con poner en marcha el artículo 155 cuando el Gobierno de las islas se negaba a hacer frente a ciertas obligaciones fiscales derivadas de la adhesión de España a la CEE. Su mera invocación sirvió para que se abriera una negociación entre Canarias y el Estado sobre el asunto.