Menos igualdad. La privatización de la educación en América Latina

La privatización de la educación es un fenómeno de alcance global.

Numerosos países, tanto del Norte como del Sur, han promovido medidas de privatización educativa en los últimos años. Como consecuencia, cada vez hay más niños y niñas que están siendo escolarizados en instituciones privadas. En el campo educativo, la privatización no se desarrolla del mismo modo que en ciertos sectores de la economía, como la provisión de agua, de energía, en las telecomunicaciones. En efecto, la privatización educativa no supone transferir la propiedad de las escuelas públicas a manos privadas, sino la mayor participación de agentes privados en la provisión y el financiamiento de servicios educativos. Así, la privatización en el campo de la educación es el resultado de la implementación de diversos y complejos esquemas de provisión y financiamiento mixtos que tienden a integrar al sector privado y al público, y que conllevan la redefinición de las funciones y responsabilidades tradicionalmente asumidas por el Estado.

Las acciones más habituales para promover la privatización educativa son: la creación de escuelas charter (instituciones de titularidad pública gestionadas por una entidad privada y que cuentan con financiamiento estatal); los esquemas de vouchers o bonos educativos (que se transfieren a las familias para que elijan la escuela privada o pública que más se adapte a sus preferencias educativas y que tienen como objetivo fomentar la competición entre escuelas); las subvenciones o la contratación externa de escuelas privadas por parte de los gobiernos (como las escuelas públicas de gestión privada en Argentina o las escuelas concertadas en España); los incentivos fiscales al consumo y/o la provisión de educación privada; y, en sentido más amplio, la promoción de la libre elección escolar de las familias (entre las que se encontrarían medidas de supresión de las zonas educativas como la que aprobó el gobierno de Esperanza Aguirre en la Comunidad de Madrid en el año 2013).

Un fenómeno en expansión en América Latina

América Latina es la región del planeta donde la privatización educativa ha avanzado de forma más pronunciada y constante en las últimas décadas. Los países latinoamericanos se destacan no sólo por tener la tasa de escolarización primaria privada más elevada del mundo, sino por mostrar además un crecimiento sostenido excepcional de la oferta privada desde la década de 1990 (Gráfico 1). En el nivel de educación secundaria, América Latina también encabeza el ranking de regiones con mayor participación privada, pero en este caso comparte posición con los países del África Subsahariana (Gráfico 2).

GRÁFICO 1. Porcentaje de alumnos matriculados en instituciones privadas de nivel primario por regiones. 1990-2014

Fuente: Adaptado de la información del Instituto de Estadística de UNESCO (2016).

Nota: UNESCO considera instituciones privadas a aquellas que no son operadas por una agencia o autoridad pública sino que están controladas y gestionadas, ya sea con o sin fines de lucro, por alguna organización no gubernamental (por ejemplo, instituciones religiosas, sindicatos, empresas, fundaciones, o agencias extranjeras), o a aquellas cuya junta de gobierno está compuesta principalmente por miembros que no han sido seleccionados por un organismo público.

GRÁFICO 2. Porcentaje de alumnos matriculados en instituciones privadas de nivel secundario por regiones. 1998-2014

Fuente: Adaptado de la información del Instituto de Estadística de UNESCO (2016).

A pesar de su magnitud, el fenómeno de la privatización educativa en América Latina ha sido por lo general poco estudiado desde una perspectiva regional. Dicha aproximación es, sin embargo, relevante dado que los motivos y factores que desencadenan la privatización de los sistemas educativos varían ampliamente país por país. En un estudio reciente, hemos mapeado la distintas manifestaciones y procesos de privatización educativa que coexisten en la región, en base al análisis de la multiplicidad de condicionantes sociopolíticos, institucionales, demográficos e históricos que intervienen en cada caso. Concretamente, identificamos siete trayectorias muy diferentes hacia la privatización educativa que nos muestran que las tendencias a la privatización responden a causas, orígenes y mecanismos muy distintos.

1. Privatización educativa como parte de la reforma estructural del Estado.

Chile es el país de la región donde ha cristalizado de forma más clara un proceso de privatización educativa fuertemente imbricado en un proceso más amplio de reforma estructural del Estado bajo los preceptos del neoliberalismo. En este país, la reforma educativa de los años ochenta redefinió drásticamente el rol del Estado en materia educativa y fomentó la elección escolar y el rol del sector privado mediante un sistema universal de vouchers. Dicha reforma fue impulsada en el contexto de una dictadura militar, lo cual dificultó que se pudieran articular resistencias efectivas ante unos cambios educativos tan drásticos y controvertidos.

2. Privatización educativa como reforma incremental.

En cambio, en países con un sistema educativo muy descentralizado, como Colombia y Brasil, la privatización se ha producido de forma incremental y como resultado del efecto acumulativo de una serie de reformas educativas acotadas y aparentemente aisladas, típicamente adoptadas a nivel subnacional. La política de “Colegios en Concesión” en Colombia – una variante adaptada de la modalidad charter popularizada en Estados Unidos desde la década de 1990 – constituye un emergente paradigmático de este tipo de avance incremental. En ambos países, factores políticos y socio-económicos de carácter extraeducativo (como la emergencia de una nueva clase media con mayor capacidad de consumo de educación privada) también han alimentado dichos procesos incrementales de privatización educativa.

3. Privatización “por defecto”.

En países como Perú, República Dominicana y Jamaica, el crecimiento del sector privado se explica por la pasividad y/o por la limitada capacidad de respuesta del Estado ante una creciente demanda educativa. En estos casos, la privatización se produce, en cierta manera, “por defecto” más que como consecuencia de políticas proactivas, y se canaliza a menudo a través de la expansión de las llamadas “escuelas privadas de bajo coste”, que cuentan con condiciones educativas e infraestructurales muy precarias, y están dirigidas principalmente a familias de bajos ingresos.

4. Alianzas público-privadas históricas.

En Argentina y, en cierta manera, en República Dominicana, la creciente presencia de provisión educativa no-estatal es el resultado de una relación de cooperación estable y de carácter histórico entre el Estado y la Iglesia, de características similares a las que encontramos en países europeos como España, Holanda y Bélgica. Este tipo de alianzas entre el sector público y el privado – inicialmente religioso y crecientemente laico – se encuentran intrínsecamente vinculadas a la instauración de los sistemas educativos nacionales y a la necesidad de ampliar la cobertura escolar de la manera más económica posible.

5. Privatización por la vía del desastre.

Las situaciones de emergencia humanitaria y social, resultantes tanto de desastres naturales como de conflictos armados, constituyen un terreno fértil para la adopción de reformas educativas de naturaleza drástica, las cuales, en situación de estabilidad y deliberación democrática, encontrarían más dificultades para prosperar. Tales dinámicas de privatización por la vía del desastre se han dado en países afectados por conflictos armados – como ha sido el caso de numerosos países centroamericanos en las últimas décadas – o por desastres naturales. En Haití, por ejemplo, después del terremoto del año 2010, se consolidó y expandió la provisión educativa privada en el marco del proceso de reconstrucción del país y en un contexto de notable influencia de organismos internacionales y agentes externos.

6. Privatización latente.

Encontramos también países como Uruguay, en los que históricamente el sector privado ha jugado un rol marginal, pero en los que se identifica un proceso de privatización latente. En este país se detecta un giro discursivo políticamente transversal, y una incipiente cooperación público-privada en forma de propuestas legislativas e iniciativas experimentales (como, por ejemplo, mediante la adopción de un esquema de vouchers con carácter de prueba piloto) con las que se podría promover la expansión de la educativa privada en los próximos años.

7. Contención de la privatización.

Finalmente, cabría destacar que, en contra de la tendencia generalizada en Latinoamérica, la matrícula privada ha experimentado un estancamiento y ligero retroceso en algunos países durante las últimas décadas. En Bolivia, por ejemplo, este proceso de contención de la privatización se explica por cambios en las dinámicas de oferta y demanda educativas. En este país andino, la relativa retracción de la provisión privada se da en un contexto de creciente regulación estatal sobre el sector, y una cierta pérdida de la ventaja comparativa de las instituciones privadas frente a la creciente inversión educativa y modernización del sector público.

La creciente presencia del sector privado en los sistemas educativos de Latinoamérica responde a una realidad muy diversa y con particularidades nacionales muy marcadas. El desarrollo de un amplio abanico de trayectorias de privatización educativa en la región se comprende sólo a la luz de una serie de especificidades (políticas, socioeconómicas e institucionales) que, en la mayoría de países, tienen un carácter marcadamente endógeno (es decir, que no se encuentra necesariamente vinculado a condicionalidades externas). Ahora bien, independientemente de sus causas y orígenes, ¿por qué debería de preocuparnos el fenómeno de la privatización educativa?

Los efectos de la privatización

Las políticas de privatización suelen generar fuertes controversias y disputas políticas.

Los defensores de la privatización educativa, sostienen que las políticas a favor de la privatización son una vía para extender la libertad de elección escolar de las familias, tornar más eficiente el sistema educativo, o incluso incrementar la equidad en educación. El ampliamente difundido documento El papel y el impacto de las asociaciones público-privadas en la educación (The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education) del Banco Mundial expresa de forma clara esta perspectiva. Sin embargo, un conjunto importante de actores, entre los que destacan organizaciones docentes y de la sociedad civil, plantea serios reparos a estas políticas, ya que suponen un desafío a la concepción de la educación como un derecho humano y un bien social. A su vez, la evidencia proveniente de la investigación académica muestra que los riesgos y efectos perversos ligados a la privatización superan ampliamente las virtudes que se le atribuyen y que, por lo demás, no han sido rigurosamente contrastadas.

La misma OCDE publicó en el año 2009 una revisión de la literatura académica sobre las políticas de mercado en educación en la que advierte que dichas políticas promueven mayores niveles de segregación escolar y de desigualdad educativa, mientras que los efectos sobre las mejoras en el aprendizaje no son para nada significativos. Similares resultados se desprenden de un análisis bibliométrico reciente sobre esta misma temática. Según pone de relieve este informe, los estudios académicos sobre los efectos de la privatización educativa publicados en las dos últimas décadas reportan con mucha más frecuencia efectos negativos que positivos. Ahora bien, el impacto de la privatización varía en función de diferentes dimensiones y aspectos del sistema educativo (satisfacción del profesorado, niveles de aprendizaje del alumnado, segregación escolar, eficiencia, etc.). La privatización educativa no es necesariamente negativa en relación a todos estos aspectos ni al mismo nivel. Como se refleja en el Gráfico 3, sus efectos son especialmente perjudiciales en relación a aspectos como la equidad educativa, la inclusión y la diversidad en la composición de las escuelas.

GRÁFICO 3

Fuente: Verger, A., Fontdevila, C., Rogan, R. & Gurney, T. Evidence-Based Policy and the Education Privatization Debate: Analysing the Politics of Knowledge Production and Mobilization through Bibliographic Coupling.

La competición entre escuelas impulsada por las políticas pro-privatización se traduce frecuentemente en un aumento de la discriminación educativa y de la segregación escolar. Esto se debe a que una práctica habitual – y casi naturalizada – en el sector educativo privado consiste en seleccionar al alumnado en base a criterios que no son precisamente de equidad. Así, las escuelas privadas, especialmente cuando están sujetas a presiones competitivas, tienden a “filtrar” a aquellos estudiantes percibidos como negativos para la imagen de la escuela o como menos hábiles académicamente (en general, estudiantes de clase trabajadora, minorías étnicas, o con necesidades educativas especiales). Asimismo, cuando se otorga mayor capacidad de elección a las familias, ésta deriva en muchas ocasiones en el abandono del sector público por parte de la clase media, lo cual pone en entredicho la diversidad socio-cultural de los centros educativos y amplifica las diferencias entre grupos sociales.

Además, y a pesar de que las políticas de privatización resultan en ocasiones en un aumento general del rendimiento educativo del alumnado en el sector privado respecto al público, estos resultados se tienden a neutralizar cuando la comparación se hace teniendo en cuenta el estatus socioeconómico del alumnado. Los grupos socialmente desfavorecidos se ven perjudicados por las políticas de privatización, especialmente a raíz de las dinámicas de discriminación y segregación escolar que se le asocian, o de la desigualdad de recursos de las escuelas en función del tipo de alumnado con el que cuentan (si bien es cierto que dinámicas de segmentación de la oferta escolar y de recursos educativos se pueden dar también en el seno del mismo sector público).

Adicionalmente, la privatización tiende a afectar directamente las condiciones laborales y los derechos del personal docente, lo cual se advierte especialmente en el caso de las llamadas “escuelas privadas de bajo coste” que crecen a un ritmo vertiginoso en países de Asia, África y América Latina, aunque no exclusivamente. Si bien los centros de gestión privada pueden resultar más eficientes en términos económicos en comparación con los centros públicos, la contrapartida de la eficiencia se encuentra a menudo en la precarización en las condiciones laborales del personal docente. Esta precarización, a su vez, repercute en mayores niveles de rotación del profesorado y en una menor autonomía de los docentes en el ámbito pedagógico y/o curricular, lo cual tiende a desincentivar la innovación a nivel de aula.

En definitiva, mientras que los supuestos beneficios de la privatización educativa en términos de eficiencia y mejoras en el rendimiento educativo no han sido rigurosamente demostrados, la evidencia disponible pone de relieve que la privatización tiende a socavar la equidad educativa y la función de cohesión social que debería desempeñar la escuela. Comprender las causas de la privatización y sus diversas manifestaciones es un primer paso a la hora de articular respuestas y políticas con las que favorecer la mejora de la educación pública y el fortalecimiento de los sistemas educativos.

Antoni Verger, Clara Fontdevila y Mauro Moschetti son profesores de la Universitat Autònoma de Barcelona