¿Ciudades para todos?

Todas las personas necesitamos un lugar donde vivir; todos los seres humanos tenemos derecho a una vivienda adecuada. Sin embargo, según las cifras oficiales, más de 100 millones viven en las calles, más de 1.000 millones sufren condiciones habitacionales precarias, decenas de millones se ven forzados a abandonar sus hogares cada año y otros tantos temen no llegar a pagar los alquileres e hipotecas cada mes, viviendo bajo constante amenaza e inseguridad.

¿Por qué hay gente sin casa y casas sin gente? ¿Por qué hay barrios de lujo y barrios de miseria? ¿Por qué se derrocha dinero en grandes infraestructuras para eventos deportivos o culturales a los que solo unos pocos pueden tener acceso? ¿Adónde van a parar los recursos públicos y cómo se toman esas decisiones? Sin duda, las respuestas a estas preguntas son múltiples y complejas porque dependen de contextos culturales, políticos e institucionales diversos. Pero hay un elemento central que ayuda a orientar el análisis y sirve de principio para guiar la acción: la función social de la tierra, la propiedad y la ciudad.

Aunque muy probablemente resulte una novedad para muchos de los lectores de estas líneas, se trata de un postulado largamente debatido en corrientes religiosas, filosóficas y jurídicas de todas las regiones del mundo desde hace al menos dos milenios. En la tradición occidental, Aristóteles, Santo Tomás, Augusto Comte y Léon Duguit son algunos de los nombres que aparecerán primero en una búsqueda rápida por Internet. La Biblia y el Corán, así como cosmovisiones y prácticas —pasadas y presentes— de pueblos indígenas de los cuatro puntos cardinales, contienen criterios respecto a la utilización socialmente apropiada de la tierra y otros bienes comunes —por ejemplo el agua y los bosques— como condición para la justicia social, la paz y el bienestar.

No llama la atención entonces que este principio haya quedado explícitamente recogido en constituciones y leyes de diversos países del mundo, y que resulte un componente fundamental en las luchas y propuestas por la reforma agraria y la reforma urbana, muy presentes a lo largo del siglo XX. Pero, ¿qué implica concretamente y qué obstáculos ha encontrado para su efectiva implementación?

Dicho en términos sencillos, la tierra es un bien común, un bien social al que todos tienen que poder acceder, y no solo un bien económico —escaso, nos dirán— que se compra y se vende según las reglas del mercado y que por lo tanto resulta inaccesible para quienes no lo puedan pagar. Al mismo tiempo, la propiedad es una relación social que implica responsabilidades para con el conjunto de la comunidad y está sujeta a restricciones que buscan garantizar el bienestar colectivo.

Diversos países —como Estados Unidos, Canadá, Australia, Argentina, Brasil, Colombia o Uruguay— han avanzado en la definición e implementación de regulaciones legales, fiscales y de planeamiento que intentan poner en práctica estos principios, cruciales en un contexto de especulación, segregación espacial y gentrificación crecientes. Entre ellas vale la pena destacar:

• la obligación de incluir al menos un 20% de vivienda social en los nuevos desarrollos inmobiliarios privados, y/o de destinar terreno a espacios públicos y equipamientos comunitarios;
• los impuestos progresivos para lotes, viviendas y edificios vacantes o subutilizados;
• la separación del derecho de propiedad y el derecho de edificación, con el fin de permitir orientar el desarrollo urbano en función del interés público y colectivo;
• la creación de cartera pública de tierras e inmuebles y la concesión de uso especial para vivienda de interés social;
• la protección y regulación de la vivienda en alquiler;
• la expropiación para la creación de zonas especiales de interés social y cultural -en particular para proteger a las familias y comunidades de menores ingresos y en situación de desventaja económica y social-;
• la captación de plusvalías urbanas: es decir, la aplicación de tributos o normativas para recuperar una porción del sobreprecio de la propiedad privada generado por la inversión pública o los cambios de uso del suelo y destinarlo a fines sociales;
• la usucapión y regularización de los barrios populares autoconstruidos, tanto para otorgarles seguridad de tenencia y como para la provisión de servicios básicos e infraestructura comunitaria de calidad;
• la regulación y condiciones para la creación de barrios cerrados de sectores medios altos y altos.

A modo de ejemplo se puede citar el Estatuto de la Ciudad, legislación brasileña aprobada en 2001, que incluye una explicación detallada de algunos de estos y otros instrumentos de inducción, financiamiento y regularización del desarrollo urbano, como exigencia fundamental para la realización de la función social de la tierra, la propiedad y la ciudad. Pero va incluso más allá, ya que contiene también una serie de herramientas para la democratización de la gestión urbana. Entre ellas, propone órganos colegiados de definición, monitoreo y evaluación de la política urbana, así como debates, audiencias y consultas públicas sobre asuntos de interés común en las ciudades, desde el nivel municipal hasta el nivel nacional. A su vez, establece como condición obligatoria la gestión participativa del presupuesto local y resalta la posibilidad de iniciativas populares para proyectos de ley, planes, programas y proyectos urbanos.

La tierra es un bien común, un bien social al que todos tienen que poder acceder, y no solo un bien económico

Sin embargo, como evidenciaron las manifestaciones y debates en torno a la preparación de la Copa Mundial de Fútbol (2014) y los Juegos Olímpicos (2016), realizados recientemente en ese país, la aplicación efectiva y constante de estas medidas presenta enormes desafíos. Por una parte, se ve claramente enfrentada tanto a la reacción y resistencia de los sectores terratenientes y especulativos inmobiliarios, así como a la falta de voluntad política, la corrupción, el desconocimiento y/o la extrema cautela o contradicciones de los operadores públicos. Por otro, debe superar barreras culturales o falsas dicotomías que se construyen y se refuerzan a través de la propaganda de bancos y otras instituciones financieras, y los discursos imperantes en los medios masivos de comunicación en torno a la importancia de ser “propietarios” y a los derechos que eso supone.

Este debate cobra nueva vigencia y carácter internacional en el marco de la definición de la llamada Nueva Agenda Urbana. Esto es, el documento global que los estados miembros están negociando desde hace varios meses, y que deberán aprobar durante la Tercera Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible de las Naciones Unidas, a realizarse en octubre próximo en Quito, Ecuador.

Para los movimientos sociales, redes de la sociedad civil e incluso gobiernos locales que venimos trabajando desde hace mucho tiempo en la definición e implementación del Derecho a la Ciudad, está claro que estos son principios y compromisos básicos que la Agenda debe considerar seriamente si pretende ser un instrumento efectivo para transformar la realidad injusta de nuestras ciudades en las próximas dos décadas. ¿Estarán nuestros gobiernos a la altura de las circunstancias? ¿Para quiénes serán las ciudades del siglo XXI?

Lorena Zárate es presidenta de la Habitat International Coalition (HIC).

A través de una serie de seis columnas, las organizaciones de la sociedad civil, integrantes de la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad en América Latina, CLACSO, Habitajes, Hábitat para la Humanidad, Instituto Pólis, la Coalición Internacional del Hábitat HIC y TECHO, buscarán responder según sus miradas y experiencias particulares, cuáles son los desafíos que enfrentan actualmente las ciudades en la recta final hacia la Tercera Conferencia sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible de las Naciones Unidas, Hábitat III. Esta serie de columnas se enmarca en la iniciativa que el conjunto de organizaciones lanzó en 2015: No es una ciudad si no es para todxs.