El dilema de la UE

El sí al Brexit abre un período de gran incertidumbre en la Unión Europea (UE). En los próximos meses asistiremos a vaivenes en los mercados, en los tipos de cambio, la prima de riesgo, y acaso, a nuevos referendos en otros países de la UE. En paralelo, el Consejo Europeo y el BCE actuarán con medidas decididas de apoyo al proyecto europeo y al euro que ayudarán a calmar las aguas. Ahora bien, a medio plazo, la UE enfrenta un dilema estructural en el que caben dos alternativas, bien alejarse de la integración, bien alejarse del Estado-nación. La primera opción es por la que ha optado el Reino Unido, y es también el camino perseguido desde opciones políticas extremistas, tanto desde la derecha como desde la izquierda. En la Europa continental, socialdemócratas, liberales y demócratas cristianos coinciden en que hay que seguir avanzando en la construcción europea, tanto por convencimiento, como porque desandar el camino de la integración es mucho más costoso. En la construcción del más Europa, la teoría de la integración tiene dos desarrollos fundamentales que ayudan a descifrar el dilema europeo: el trilema de Rodrik y la teoría de las áreas monetarias óptimas (AMO).

El trilema de Dani Rodrik (2011) señala que en los procesos de integración se plantea una disyuntiva entre la globalización (o integración económica), el Estado-nación (o determinación nacional de las políticas) y la democracia. Son tres realidades, que no se pueden alcanzar plenamente de manera simultánea, y hay que optar por un equilibrio estable. Por ejemplo, se puede combinar integración y democracia si se fijan estructuras internacionales de toma de decisiones, una suerte de federalismo democrático europeo, lo que implica pérdida de autonomía nacional. Otra opción (la del Brexit) es limitar la integración económica y mantener todas las políticas en el ámbito del Estado-nación y decididas democráticamente en los parlamentos nacionales.

En Europa ha primado el binomio integración económica y Estado-nación. Los países retienen el nivel de decisión en el ámbito nacional, pero encorsetan el margen de acción transfiriendo políticas a Europa y, por tanto, se cede democracia en el sentido de que estas políticas se determinan en negociaciones internacionales, si bien ganando fortaleza en su implementación −los ejemplos más claros son la cesión de las políticas monetaria y comercial, dirigidas por el BCE y la Comisión, respectivamente−. El esquema de gobernanza de las políticas europeas es en esencia intergubernamental. Se trata de un federalismo ejecutivo, en el que las principales decisiones se toman en el Consejo Europeo, a través de distintos esquemas de mayorías, sin el escrutinio de parlamentos nacionales (más en unos países que en otros), y bajo un complejo procedimiento de codecisión con el Parlamente Europeo, con una lógica de las negociaciones marcada en la práctica por el peso económico del país.

En los procesos de integración se plantea una disyuntiva entre la globalización, el Estado-nación  y la democracia

La centralidad del Estado-nación está respaldada por el principio de subsidiaridad, que condiciona la intervención comunitaria a que los Estados miembros no puedan alcanzar por sí solos los objetivos deseados, y se enfatiza con los artículos 123 y 125 del Tratado de Funcionamiento de la UE, que establecen los principios de no rescate y no asunción de los compromisos de los Gobiernos de los países. Se establecen en cualquier caso esquemas de coordinación de la política fiscal (límites al déficit y a la deuda), y una serie de mecanismos de vigilancia de la consistencia de las políticas nacionales con los objetivos europeos. Dentro de estos esquemas, el país retiene un amplio margen de autonomía para diseñar sus políticas fiscales, sociales o de reformas, lo que permite optar entre distintos modelos, desde el más liberal británico o báltico, pasando por el capitalismo renano alemán, o las socialdemocracias escandinavas o la francesa. Ahora bien, la autonomía del Estado se rompe cuando el país tiene que ser rescatado con un programa, y entonces se le impone condicionalidad.

La teoría de las AMO trata de determinar cuáles son las condiciones que deben darse entre economías integradas para que los beneficios de compartir una moneda −un mercado más amplio, la eliminación del riesgo cambiario y de los costes de transacción ligados a las divisas, mayor credibilidad de la política monetaria−, superen a los inconvenientes, principalmente, la pérdida de la política monetaria como instrumento para modular el ciclo económico. El centro del análisis es la naturaleza simétrica o asimétrica de los shocks económicos entre los países integrados. Si son simétricos, no hay coste relevante porque la política monetaria irá en la dirección adecuada para todos los países miembros. Si son asimétricos o tienen una intensidad muy dispar, entonces el tono de la política monetaria que sería adecuado en cada país difiere, de manera que deben darse una serie de condiciones entre las economías para compensar esa asimetría. Esta segunda es precisamente la situación de Europa.

Ante un shock asimétrico caben dos tipos enfoques complementarios. Por un lado, reforzar las condiciones de flexibilidad de la economía, reduciendo así el coste de la crisis en términos de recesión y desempleo. Son aspectos como la flexibilidad de precios y salarios, pero también la movilidad de capital y de trabajadores entre sectores, en el país, y entre países (emigración). Por otro, reforzar las políticas dentro de la unión para corregir el desigual impacto de la crisis entre países. En los últimos años, Europa ha avanzado en estas direcciones con nuevos compromisos nacionales, presupuestarios y de reformas que mejoren la competitividad (Pacto por el euro, Six-Pack, Two Pack); y también con la Unión Bancaria y el establecimiento de un mecanismo de rescate, el Mecanismo Europeo de Estabilidad. Queda no obstante la asignatura pendiente de avanzar en la unión fiscal, hacia un Tesoro de la zona del euro con políticas fiscales anticíclicas y más próximas a los ciudadanos europeos (más allá del rescate a los países). Es un tipo de propuesta repetida en los informes de los cinco presidentes −del Parlamento, el Consejo, la Comisión, el BCE y el Eurogrupo−.

El Brexit ha situado a la UE en un nuevo punto de inflexión como tantos otros en la historia de la construcción europea. El Reino Unido siempre ha sido una china en el zapato europeo –retraso a la entrada en el mercado común, no entrada en el euro, contrario a la PAC (cheque británico), no adhesión al protocolo social del Tratado de Maastricht−, y su salida de la UE debe traducirse en un nuevo impulso a la construcción europea. El reto pasa por seguir mejorando el perímetro y la profundidad de las políticas comunitarias, especialmente en el ámbito fiscal; y por reforzar la gobernanza institucional a costa del Estado-nación, es decir, más Parlamento Europeo y menos federalismo ejecutivo, con un verdadero sometimiento de las instituciones europeas al Parlamento. El liderazgo en los grandes países de la UE será fundamental. Conviene no ser derrotista y confiar una vez más en la capacidad de Europa para reaccionar ante las vicisitudes. Vaso medio lleno (bien salpicado, eso sí, por el hielo del Brexit).

Pablo Moreno es economista del Estado y coautor del libro Socialdemocracia o Liberalismo. La política económica en España, ed. Catarata (2016).