La utilidad de una investidura

Se ha especulado en estos días, sobre todo a partir del pacto entre PSOE y Ciudadanos, que la sesión de investidura en el Congreso es un trámite inútil, meramente formal, dado que el candidato propuesto por el Rey no parece reunir los apoyos suficientes para alcanzar las mayorías suficientes para resultar elegido. Puede que sea así, es lo más probable, incluso lo más seguro. Pero en una forma de gobierno parlamentaria, como es la nuestra, estas sesiones nunca son un mero trámite ni, por supuesto, son inútiles, sino todo lo contrario, como ahora veremos. Naturalmente, siempre que el candidato y los grupos parlamentarios se atengan a las funciones constitucionales que tiene asignada una sesión de investidura.

Desde el punto de vista institucional, la democracia política se basa en una cadena sucesiva de relaciones de confianza para el nombramiento o designación de cargos públicos que da origen, en sentido inverso, a que estos, los designados, son responsables ante quien los nombra, lo cual tiene como consecuencia que los puede cesar en el cargo. En un sistema parlamentario esta cadena empieza en las mismas elecciones y termina en la designación de los altos cargos ministeriales pasando por el presidente y los ministros que componen su gabinete.

La investidura del candidato a presidente del Gobierno se inscribe, pues, en esta lógica: en estos días, el Congreso de los Diputados, por mayoría, le otorgará o no la confianza. Sin embargo, es muy importante hacer notar que esta confianza, en positivo o en negativo, debe justificarse públicamente por parte de los grupos políticos de la cámara, aquellos que han sido previamente consultados por el Rey. Y ahí entran en escena dos elementos básicos: el programa político y el posterior debate.

El programa lo expone el candidato y es “su programa”, no el de su Gobierno, que aún no está constituido y que, normalmente, aún se ignora su composición en la sesión de investidura, a menos que el candidato lo haga público durante el transcurso de la misma. Ahí puede comprobarse el predominio, a la vez que la responsabilidad, del presidente: los ministros deberán ejecutar, naturalmente con un cierto margen de discrecionalidad, el programa del presidente y de su cumplimiento serán responsables ante él; a su vez, por la ejecución de este programa, al presidente se le pueden demandar en el futuro responsabilidades políticas, especialmente por parte de los grupos que le han apoyado. Por tanto, las medidas propuestas en el programa adquieren una gran importancia. No sólo deben ser el motivo de dar o no su respaldo a la investidura del candidato sino que son también aquellas medidas cuyo cumplimiento se le debe exigir, aunque más adelante matizaremos esta exigencia.

Con lo dicho, ya hemos destacado implícitamente el segundo elemento, la importancia del debate de investidura en el Pleno. El candidato no sólo debe enunciar las medidas de su programa sino también justificarlas. Pero, a su vez, los demás grupos, al apoyarlas o rebatirlas, de hecho están haciendo público su propio programa y si el candidato no sale investido, en las sucesivas rondas para elegir presidente no pueden ser incoherentes con lo ya expresado, especialmente en el caso de ser ellos los candidatos. Por tanto, lo dicho en el debate compromete para el futuro, el inmediato y el de la legislatura que empieza.

Todos se comprometen, en cierto modo, y quedan prisioneros
de sus propuestas

En este sentido, tanto el programa como el debate son elementos fundamentales para controlar al futuro Gobierno, sea el que sea, y también a la oposición, sea la que sea. Y la función de control político, al tiempo que la legislativa y la elección del presidente, es la principal función del Congreso, el cual representa al pueblo español en esa labor.

Cabe preguntarse, antes lo insinuamos, hasta qué punto compromete el programa político. Dicho más claramente: ¿puede exigirse el exacto cumplimiento de las medidas que contiene dicho programa a lo largo de los cuatro años de legislatura?

Está claro que el programa no vincula jurídicamente, es decir, que su incumplimiento no obliga a dimitir, ninguna norma constitucional lo establece. Pero, ¿y políticamente? ¿Hay razones política para que el presidente —único responsable ante el Congreso debido a que es él, y no su Gobierno, el investido— deba dimitir por el incumplimiento del programa?

Respuesta: no necesariamente. “Cuando ciertos hechos cambian, yo también cambio”, dijo más o menos Keynes. Esta inteligente reflexión puede aplicarse al caso. Sucede a menudo, para no decir casi siempre, que durante los cuatro años de mandato parlamentario, determinados factores de la realidad —económicos, políticos, sociales, muy especialmente en el campo internacional— se modifican de manera sustancial y la aplicación literal de las medidas del programa deben ser adaptadas para no perjudicar a los intereses generales.

Debe ser más importante escuchar argumentos que contar
presumibles votos

Como es obvio, sería necio obstinarse en seguir con tales medidas sólo por el mero hecho de no desviarse de un programa pensado para circunstancias distintas. Basta, en estos casos, que el presidente justifique los cambios y convenza a los diputados, y a la opinión pública, de la necesidad de éstos en bien de todos. En la medida que lo consiga, no estará políticamente obligado a dimitir.

Por tanto, en una sesión de investidura, acabe como acabe, lo que cuenta no es sólo la aritmética de los votos sino también, y de manera muy relevante, lo que en ella se expone y se debate, tanto por parte del candidato como de los demás grupos. Todos se comprometen, en cierto modo, y quedan prisioneros de sus propuestas aunque, como es el caso, al no haber mayorías claras, el debate también es un ámbito para calibrar las posibilidades de acercamiento entre estas mismas propuestas, de deliberar y discutir sobre los asuntos buscando la finalidad de toda investidura: llegar al final a un acuerdo coherente de gobierno que permita elegir, en esta o en otras rondas parlamentarias, un presidente.

Esta es la utilidad de la sesión que hoy empieza: más que a la suma de los votos, a lo que hay que estar atento es a las propuestas que unos y otros formulan, para averiguar las posibilidades de encontrar coincidencias o, al contrario, concluir que las distancias son, por más esfuerzos que se hagan, insalvables. En todo caso, debe ser más importante escuchar argumentos que contar presumibles votos.

Francesc de Carreras es profesor de Derecho Constitucional.