¿Qué dicen las cuentas territorializadas?

Llevo seis meses librando una batalla complicada. Periodista al que pillo por banda, periodista al que intento convencer de que el día que se publiquen las benditas Cuentas Territorializadas (CT) la noticia no deberían ser los muchos miles de millones a los que ascienden los déficits fiscales de Madrid y Cataluña, sino los pocos motivos justificados de queja que hay detrás de tantos ceros. Si de lo que se trata es de épater al personal, el titular correcto no sería España nos roba a los catalanes y madrileños, sino Los gobiernos regionales de Madrid y Cataluña tienen más cuento que Calleja. Si podemos ser un poco más didácticos, bastaría con Las cuentas territorializadas revelan problemas de equidad territorial de una magnitud manejable.

Puesto que no estoy muy seguro del éxito de mis esfuerzos, déjenme que haga un último intento de convencerles de que los saldos fiscales regionales no son para nada un buen indicador de la existencia de sangrantes injusticias en el reparto de los recursos públicos —y menos aún una razón convincente para liarnos a tortas, como quisieran algunos de nuestros bien amados líderes regionales.

El saldo fiscal de un territorio con la Administración Central (AC) es la diferencia entre lo que sus residentes reciben de esa Administración y los impuestos que soportan para financiarla. Esta cifra generalmente se ajusta de una forma que neutraliza los efectos del saldo presupuestario de la AC y hace que los saldos fiscales de las distintas regiones sumen a cero, lo que nos da una idea más clara de la dirección y magnitud de los flujos redistributivos.

El problema con los saldos fiscales, neutralizados o no, es que son el resultado de sumar y restar un montón de cosas muy distintas. En el cálculo entran, revueltos y en tropel, todos los impuestos, tasas y otros ingresos estatales, el gasto en bienes públicos puros como la defensa o las relaciones exteriores, las pensiones y prestaciones por desempleo, las subvenciones a empresas y sectores, la inversión en infraestructuras y la financiación de las Administraciones territoriales, que luego pagan servicios como la sanidad y la educación. Algunas de estas partidas, y en especial las dos últimas, sí que responden a una lógica territorial, pero el resto no: algunas cosas son servicios que nos benefician a todos por igual con independencia de dónde se localicen las instalaciones pertinentes (por ejemplo, las embajadas o las bases navales) y otras se reparten de acuerdo con criterios individuales o sectoriales y no territoriales. Así por ejemplo, las ayudas a la agricultura están ligadas a la producción de ciertas cosechas, mientras que las pensiones o los impuestos se reparten en función de las circunstancias económicas de los ciudadanos, sin que ni en un caso ni en el otro sea relevante el lugar de residencia de los implicados.

Las balanzas fiscales no son un buen indicador de injusticias en el reparto de los recursos públicos

¿Está o no bien repartida la tarta pública? Parece bastante claro que los saldos fiscales regionales no son un buen instrumento para responder a esta pregunta porque, en realidad, no hay una tarta sino muchas, y cada una de ellas ha de repartirse con criterios diferentes. Una forma más satisfactoria de abordar el problema consiste en clasificar los gastos e ingresos públicos en partidas de naturaleza similar (impuestos, prestaciones sociales, financiación regional, inversión en infraestructuras, servicios generales, etcétera) y analizar cada una por separado. En muchos casos resulta obvio que el problema no tiene nada que ver con el territorio. Hay mucho que hablar sobre si los impuestos deberían ser más o menos altos o más o menos progresivos y las pensiones más o menos generosas o más o menos contributivas, pero sería un disparate diseñar el sistema impositivo y de protección social pensando en sus efectos sobre los territorios, en vez de sobre los individuos. Mientras se aplique un criterio uniforme en todo el país, de forma que dos ciudadanos en las mismas circunstancias económicas y familiares paguen o reciban lo mismo con independencia de la región en la que residen, el sistema podrá ser bueno o malo, pero no genera un problema de inequidad territorial.

Así pues, los saldos fiscales agregados no nos sirven para hablar de equidad porque incluyen muchas partidas en cuyo reparto el criterio territorial no es relevante. Si una región presenta un déficit abultado solo porque su elevado nivel de renta hace que sus residentes paguen muchos impuestos, es difícil argumentar que existe maltrato fiscal. De la misma forma, si una región envejecida presenta un saldo positivo solo como resultado de unos elevados ingresos por pensiones, es complicado hablar de privilegios. Lo que ambos ejemplos sugieren es que si lo que nos preocupa es la equidad territorial, deberíamos concentrarnos en aquellas partidas que responden a una lógica territorial y excluir del análisis a aquellas otras que responden a otros criterios. Si insistimos en trabajar con saldos fiscales, necesitamos un concepto de saldo fiscal que se pueda descomponer aditivamente de una forma que nos permita calcular la contribución de cada grupo de programas al saldo total y quedarnos con aquella parte del mismo que pudiera resultar problemática desde la óptica que nos interesa.

Esto es lo que se intenta hacer en las cuentas territorializadas que ayer publicó el Ministerio de Hacienda: agrupar las partidas de gasto e ingreso en categorías de acuerdo con la lógica que las motiva; analizar la distribución territorial de cada una de ellas; y cuantificar sus respectivas contribuciones a los saldos fiscales regionales. Esto último se logra explotando la equivalencia que existe entre saldos neutralizados y saldos relativos. Bajo ciertos supuestos, una región tendrá un saldo neutralizado positivo si y solo si está mejor tratada que la media, en el sentido de que paga menos impuestos y/o recibe un mayor gasto por habitante. Puesto que este segundo criterio se puede aplicar programa a programa para calcular el saldo relativo generado por cada uno de ellos, y dado que tales saldos parciales suman al agregado, resulta sencillo descomponer los saldos fiscales regionales para ver de dónde provienen estos con el grado de detalle que se quiera.

Esto es importante porque, en última instancia, nos permite descomponer los saldos fiscales regionales en dos partes: una que no debería preocuparnos porque no es más que el resultado de aplicar reglas de tributación y de reparto uniformes a poblaciones con distintas características demográficas y económicas; y otra que sí debería hacerlo por cuanto podría reflejar diferencias de trato entre individuos similares, que atentarían tanto contra nociones básicas de equidad horizontal como contra el principio constitucional de igualdad.

Hablaríamos, como mucho, de reasignar de forma más razonable en torno al 1,1% del PIB

La buena noticia de las cuentas territorializadas es que el componente potencialmente preocupante de los saldos fiscales regionales es de un tamaño manejable. Aproximadamente dos tercios de tales saldos se deben simplemente a que en los territorios más ricos se pagan más impuestos por habitante que en los pobres. El tercio restante proviene de la distribución del gasto público y aquí sí que hemos encontrado indicios de cosas preocupantes, aunque de una magnitud modesta.

Los problemas se concentran en lo que se denomina en las CT el gasto territorializable, esto es, en aquellos programas presupuestarios que financian servicios o prestaciones a los que los ciudadanos tienen acceso en función de su lugar de residencia. Dentro de este apartado, hemos constatado que existen diferencias notables entre unas regiones y otras en materia de financiación regional y que se dedica un volumen importante de recursos a diversos programas de ayudas regionales (entre los que habría que incluir las rebajas tributarias de las que disfrutan ciertos territorios) cuya efectividad convendría valorar.

El volumen agregado de los saldos fiscales generados por las partidas cuya distribución es potencialmente cuestionable desde el punto de vista de la equidad se sitúa en torno a los 11.400 millones de euros, de lo que más de la mitad proviene del desigual reparto de la financiación autonómica. Puesto que estamos hablando, como máximo, de reasignar de una forma más razonable el equivalente de un 1,1% del PIB nacional, la tarea no debería ser imposible. Pero convendría ponerse a ello, cuanto antes mejor.

Ángel de la Fuente (FEDEA y CSIC) es uno de los autores del nuevo Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas, publicado ayer por el Ministerio de Hacienda. Para un análisis más detallado, véase: http://documentos.fedea.net/pubs/ eee/eee2014-03.pdf