El Estado de bienestar: un pacto social
El creciente interés de los analistas en la financiación de las prestaciones sociales ha hecho perder de vista un aspecto de la cuestión que, en mi opinión, es fundamental y sin el cual es dificil entender la misma naturaleza de nuestro entramado social.El futuro del Estado de bienestar no es una cuestión meramente técnica; es fundamentalmente un problema de naturaleza política. La cuestión de fondo no es si el sistema de protección social puede seguir financiándose, sino si la sociedad y las instituciones que políticamente la configuran están dispuestas a seguir haciéndolo.
Nuestro sistema de protección social no tiene más problemas de financiación que los que puedan tener, por ejemplo, nuestro sevicio exterior o nuestro programa de infraestructuras. Evidentemente, estamos hablando de gastos de naturaleza distinta. Los gastos sociales son de mayor dimensión, establecen derechos subjetivos y tienen una inercia mucho más fuerte que la de otros programas. Éstas son dificultades que tendrán que valorarse a la luz y en contraposición a los beneficios que estos mismos gastos reportan. Ahora bien, su financiación, como en el caso de otras partidas presupuestarias, depende en último término de la voluntad política de mantener un sistema fiscal y de ingresos públicos capaz de responder a las necesidades de recursos que el mismo plantea. Y esta voluntad, en un sistema democrático, depende a su vez de las preferencias de los ciudadanos reveladas en las urnas.
Ésta es una cuestión fundamental que a menudo se olvida. Nuestro sistema de protección social no nos lo ha impuesto nadie. Existe porque colectivamente así lo hemos querido. El Estado de bienestar es
algo más que un conjunto de prestaciones. Es una institución que resulta de un pacto social entre activos y jubilados, entre empleados y parados, entre sanos y enfermos y, en definitiva, entre ricos y pobres. Es un pacto que constituye la base de nuestro nivel actual de integración social y de convivencia ciudadana.
Si alguien quiere poner en cuestión su existencia, debe ser porque no está de acuerdo con este pacto, porque cree que sus consecuencias son perjudiciales, o porque cree que los mismos o mejores resultados podrían conseguirse de otra forma. No por razones asociadas a su financiación.
Esta es, en mi opinión, la forma correcta de plantear la cuestión. La financiación es un elemento importante para el Estado de bienestar como lo es para los demás gastos públicos. Sin recursos no se pueden hacer cosas. Es más, para gastos sociales con componentes de aseguramiento, la financiación puede ser incluso un factor determinante del nivel de las correspondientes prestaciones. Pero la financiación en sí misma no es más que un instrumento al servicio de opciones ejercidas por la sociedad para satisfacer pública o privadamente sus necesidades.
Naturalmente, siempre es posible argumentar que un sistema de prestaciones sociales para mitigar la pobreza, para mantener la renta de los jubilados y los desempleados, para educar y para mantener la salud de la población con carácter general, que es lo que hoy entendemos por Estado de bienestar, es innecesario para nuestro país y que el mercado podría cubrir los mismos objetivos de forma más eficiente. Éste, a diferencia del de la financiación, es un argumento franco y legítimo, con el que yo discrepo por tres razones.
La primera y fundamental tiene que ver con la justicia social y con la concepción de la sociedad en que se quiere vivir. España, y con ella la mayoría de los países europeos, es hoy un país, socialmente más justo, estable e integrado que lo que sería sin un Estado de bienestar desarrollado. Aunque sólo fuera por esto, valdría la pena tener un sistema de prestaciones sociales. Justicia, estabilidad e integración son valores por los que muchos ciudadanos estarían dispuestos a pagar un precio significativo.
La segunda es una razón de eficiencia. Nadie parece estar muy convencido de que el mercado sea la mejor vía, o la más barata, para garantizar niveles adecuados de educación y salud de forma generalizada. La insatisfacción por los resultados conseguidos por el modelo estadounidense y los esfuerzos que este país está haciendo para acercarse al sistema europeo constituyen una prueba clara de ello. Y es evidente que tanto la educación como la salud son dos factores importantes para la productividad de un país y, por tanto, para sus Posibilidades de crecimiento y bienestar. Nadie está tampoco muy seguro de que la ausencia de un mecanismo público y obligatorio de ahorro para la vejez, que es lo que en definitiva son las pensiones de jubilación, no resultase en un vasto problema de mantenimiento de una población retirada sin medios. Y muy poca gente cree que el mercado pudiera asumir el riesgo de asegurar a los trabajadores frente a la contingencia del desempleo.
La tercera y última es una razón de estabilidad macroeconómica. El gasto público en protección social, particularmente el relacionado con el desempleo, junto a la generalización de sistemas, impositivos de carácter progresivo, ha introducido estabilizadores automáticos muy significativos en las economías occidentales que, sin duda, han suavizado el efecto de las crisis económicas. Sin estos elementos de estabilización, las crisis hubieran sido probablemente más intensas, el producto perdido mayor y el bienestar social seguramente más bajo.
Creo que es en el marco de estos argumentos donde mejor puede valorarse el enorme esfuerzo que nuestro país ha hecho en esta materia. Como muestra el gráfico adjunto, en 1980 España gastaba en pensiones, desempleo, sanidad, educación y vivienda un 65,7% de lo que le hubiera correspondido gastar si, dado su nivel de riqueza en ese momento, se hubiera comportado como Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. Esta diferencia se mantiene, con algunas oscilaciones, prácticamente constante hasta 1987. A partir de entonces se inicia un crecimiento progresivo, que reduce la brecha hasta el, 75,3% en 1990, hasta el 83,3% en 1992, y que se espera que quede en el 87,6% cuando se ejecute el presupuesto de 1994. Es decir, en 1994 España gastará en protección social sólo un 12,4% menos que lo que según su renta le correspondería gastar si se comportara igual que los cuatro mayores países de la Unión Europea, mientras que en 1980 gastaba un 34,3% menos que estos países. España, aunque todavía está por debajo, se ha acercado en muy pocos años a niveles de gasto social muy comparables a los existentes en países con un Estado de bienestar altamente desarrollado.
¿Significa esto que no hay ningún tipo de problema en relación con nuestro sistema de protección social? Pues no. Naturalmente que no. Todo es mejorable en esta, vida y raro sería que la excepción fuera precisamente el Estado de bienestar. Pero creo que es importante distinguir este enfoque, que acepta la existencia del Estado de bienestar y que desde esta perspectiva procura mejorarlo, de otros que lo único que hacen es poner en duda su misma viabilidad.
No es el propósito de este artículo repasar estos, problemas, que ciertamente en algunos casos pueden ser significativos por los efectos desincentivadores que los programas de protección de rentas acostumbran a llevar consigo. Estoy seguro que hay mejoras potenciales de diseño que pueden hacer mucho para mitigar estas ineficiencias. Pero sí quisiera señalar que, en mi opinión, una de las dificultades a las que mayor atención habrá que prestar en el próximo futuro es la derivada de los problemas de gestión de estos programas. La capacidad de gestión no siempre ha evolucionado al ritmo que lo han hecho la generalización de estas prestaciones a estratos de población cada vez más amplios, la creciente complejidad de las condiciones de acceso y el mismo volumen del gasto, y esto ha originado no sólo costes adicionales, sino también abusos manifiestos. La generalización del Estado de bienestar ha puesto así en evidencia la necesidad de contar con una Administración pública más moderna, más eficiente y más responsable de los errores que puedan derivarse de su gestión, como forma de controlar mejor el gasto y obtener más y mejores servicios de unos recursos dados.
Es importante que el mantenimiento y mejora de los niveles de protección social alcanzados no pongan en peligro las cuentas públicas. Ahora bien, la moderación del gasto social debe venir, no de recortar el nivel de las prestaciones, sino de una gestión mejor y de un control más eficaz, que permita asegurar que estas prestaciones las recibe quien realmente las necesita y tiene derecho a ellas. De otra forma, se puede poner en peligro la credibilidad del sistema y, por tanto, su aceptación social. Y para una institución que tiene la naturaleza de un pacto social, perder su aceptación por parte de la gente sería tanto como socavar sus propios fundamentos.
Pocos pactos sociales han suscitado la adhesión de éste o han dado resultados tan ampliamente reconocidos como positivos. El ciudadano de nuestros días contempla la seguridad que el Estado de bienestar le proporciona como algo consustancial a su propia forma de vida, a lo que difícilmente va a renunciar. Este, por necesidad, debe ser el punto de partida de cualquier propuesta de reforma. Quien lo ignore, por muchos argumentos financieros que esgrima, probablemente, apenas arañará la superficie de la cuestión.
Antonio Zabalza es director del gabinete de la Presidencia del Gobierno
El autor argumenta que el futuro del Estado de bienestar no es una cuestión técnica, sino un problema político. La cuestión de fondo no es si el sistema puede seguir financiándose, sino si la sociedad y las instituciones políticas están dispuestas a seguir haciéndolo.La moderación del gasto social debe venir de una gestión mejor y más eficaz
