Del Tratado de Roma al Acta Única: de la frustración a la esperanza
La ampliación de la Comunidad Europea (CE) ha agravado los problemas regionales de los doce. Por esta razón, los autores defienden que los Estados miembros deberían replantearse la utilización del FEDER, para que éste se convierta de pleno en un instrumento al servicio de la política regional, incentivando los proyectos más relacionados con estas tareas y alejándose de los planes meramente sectoriales.
El Informe periódico de la Comisión sobre la situación y evolución socioeconómica de las regiones de la Comunidad es el más amplio y completo estudio de carácter regional elaborado por los servicios de la Comisión de la CE y goza de reconocido y merecido prestigio entre los estudiosos. En él se pone de manifiesto que "los análisis de la situación y de la evolución de las regiones efectuados a partir de las informaciones disponibles a finales del año 1986 confirman de nuevo las disparidades que existen entre las regiones de la Comunidad Europea". El grupo de estudio presidido por Padoa-Schioppa se pronunciaba en términos similares en su informe titulado Eficacia, estabilidad y equidad. Una estrategia para la evolución del sistema económico de la Comunidad Europea. "Las ampliaciones sucesivas de la Comunidad", decía, "han agravado sustancialmente sus problemas regionales".Algunos datos sucintos ayudarán a hacerse una idea aproximada de la importancia cuantitativa del problema. El producto interior bruto por habitante (PIB) de la primera región, medido en ecus, multiplica casi por 8,5 al de la última. Si se mide en paridades de poder adquisitivo -artilugio estadístico que tiene en cuenta el coste de una teórica cesta de la compra-, la diferencia va de 1 a 5,5. Haciendo la comparación en ECU, la comunidad autónoma española mejor situada (Baleares) se queda en un índice equivalente a dos terceras partes de la media comunitaria, y la peor (Extremadura) no llega a un tercio. Por arte de la estadística, la comparación en paridades de poder adquisitivo hace que Baleares llegue a tener un PIB por habitante casi igual a la media de la CE, y Extremadura, casi igual a la mitad de la media. Las disparidades en tasas de paro son aún más acusadas, pues se mueven desde menos del 3% de Luxemburgo hasta más del 30% de Andalucía, a quien cabe la desgracia de ocupar el peor lugar de las regiones comunitarias, según este indicador. El citado informe periódico mide la intensidad relativa de los problemas de las 160 regiones en que se divide la Comunidad, según un índice sintético, que tiene en cuenta diferentes indicadores de desarrollo y de nivel de vidl. Pues bien, las 17 comunidades autónomas españolas se encuentran en el grupo de regiones comunitarias en que los problemas son más graves e intensos. ¡Lo que son las cosas! ¡La novena potencia económica del mundo, viajando en el furgón de cola de la CE!
Una comunidad que alberga en su seno tan profundas diferencias tiene que decidirse a corregirlas, salvo que esté dispuesta a renunciar al proyecto de funcionar como un solo bloque económico y político. La unidad del mercado exige y requiere una mínima armonía, convergencia y cohesión entre las partes que integran el todo. De lo contrario, las tensiones internas del sistema económico y social terminarán por hacer inviable la unidad europea. De ahí que las disparatadas diferencias sean contempladas por los responsables europeos con profunda preocupación, conscientes de la gravedad de un problema que es más cualitativo que cuantitativo.
Ésa es la razón evidente. de que el Acta Única Europea (AUE) haya subsanado por fin una imperdonable omisión del Tratado de Roma, que, desoyendo las autorizadas opiniones que reclamaban dedicar atención a los problemas regionales, soslayó en su texto tan importante materia. En la reforma de la CE que el AUE introduce en el Tratado de Roma, la política regional pasa a ser una de las obligaciones constitucionales de la Comunidad.
Las reglas del mercado
Lo primero que hay que destacar es que, desde el punto de vista teorético, el AUE implica un giro de 180 grados en relación a la filosofía que inspiró el Tratado de Roma. En efecto, el Tratado cimenta el funcionamiento económico de la CE en una fe incuestionable en la ley de la oferta y la demanda, confiando plena e ingenuamente en las virtudes y la capacidad del mercado para resolver eficazmente todos los problemas, incluidos los regionales. Por esta razón, y como norma general, se prohíben expresamente todas las ayudas que falseen o amenacen falsear las reglas del mercado. A título excepcional, se admite la posibilidad de ciertas ayudas regionales, bajo el supuesto implícito de que las inversiones en regiones con bajo nivel de vida o elevada tasa de paro requieren apoyos para competir en igualdad de concidiones con las efectuadas en regiones desarrolladas. El cambio de orientación que introduce el AUE consiste en que aspira a implantar en 1992 el libre juego de la oferta y la demanda en el espacio económico comunitario (mercado interior), reconociendo al mismo tiempo la necesidad de la política regional como mecanismo compensador de los efectos no deseados del funcionamiento del mercado (política de cohesión económica y social).
Para que las prescripciones del AUE no queden en una mera declaración de principios inoperantes, es imprescindible que se produzcan una serie de modificaciones en la actual práctica de la política regional comunitaria (PRC). Lo primero y más urgente de todo es un sustancial aumento de los recursos dedicados por la CE a la política regional. El FEDER, que debe atender prioritariamente a las regiones menos desarrolladas de la CE y también a las regiones industriales en declive, representa actualmente menos de un exiguo 10% del presupuesto comunitario. El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), sección Garantía, del cual se benefician mayoritariamente las regiones y países más desarrollados de la Comunidad, absorbe más del 60% de dicho presupuesto. Evidentemente, cualquier aumento de la dotación del FEDER ha de ser a costa del FEOGA-Garantía. Sería deseable que el FEDER alcanzara en 1992 el 20% de los recursos comunitarios.
En segundo lugar, a la vez que aumenta en cantidad, la política regional comunitaria ha de ganar intensidad y fuerza cualitativa. Esto significa ante todo que la gravedad de los problemas de cualquier región ha de medirse en comparación a la situación media comunitaria, no en relación a la media del Estado a que pertenece. La política regional comunitaria es hoy poco más que un apéndice de la desarrollada por cada uno de los Estados miembros, de la cual aparece como subsidiaria. Sólo en las acciones financiadas con la antigua sección fuera de cuota del FEDER y en los vigentes programas comunitarios -de los cuales se han aprobado nada más que el Star y el Valoren- la iniciativa ha correspondido a las autoridades comunitarias.
El reto comunitario
El reto al que debería hacer frente la Comunidad es la presentación en 1992 de un Programa de Desarrollo Regional (PDR) de la CE, elaborado a partir de los preparados por cada Estado para el período 1991-1995, que abarcará la cuarta generación de programas estatales.
En tercer lugar, se han de concentrar los esfuerzos en favor de las regiones menos desarrolladas de la Comunidad. Parece una propuesta obvia, pero requiere alguna explicación. Por obtener recursos del FEDER vienen compitiendo regiones subdesarrolladas y regiones industriales en declive. Cuanto más se dedique a éstas, menos va a parar a aquéllas. Dado que cada Estado trata de obtener del fondo regional el máximo posible, y como los más desarrollados sólo pueden hacerlo prácticamente mediante ayudas para sus regiones industriales en declive, puede pervertirse la finalidad principal del FEDER, que es atender a las regiones menos desarrolladas. A este fin debería el FEDER dedicar no menos del 80% de sus recursos, concentrando sus intervenciones en las regiones atrasadas. Prácticamente toda España debería beneficiarse de esta propuesta, pues todas las comunidades autónomas españolas se encuentran notablemente por debajo del nivel de desarrollo medio de la CE.
En cuarto y último lugar, los Estados deberían replantearse la utilización que hacen del FEDER. Puede decirse que la tónica general es considerarlo esencialmente como uno de los mecanismos para recuperar, y aun superar si fuera posible, su aportación al presupuesto comunitario, y sólo secundariamente se piensa en el fondo regional como un instrumento al servicio de la política regional. Aunque la responsabilidad fundamental corresponde en este aspecto a cada Estado, la Comunidad podría incentivar los proyectos más relacionados con el desarrollo regional, en comparación a aquellos otros cuya realización está relacionada con planes sectoriales.
Muchas han sido las expectativas surgidas en los países menos desarrollados de la Comunidad tras la aprobación del AUE. Grande es el empeño que se observa en los Estados más desarrollados por hacer efectivo el principio del mercado interior en 1992, tan grande como sus reticencias a desarrollar una política de cohesión económica y social.
Lo que resulta chocante y extraño en este tira y afloja es la miopía que entraña la resistencia a la adopción de medidas en favor del desarrollo de los países comunitarios más pobres. Al fin y al cabo, aun desde una perspectiva puramente mercantil, de poco servirá a los Estados más desarrollados su mayor competitividad si no potencian la capacidad de compra de los Estados menos desarrollados. Pero, por encima de las consideraciones economicistas, debe estar la viabilidad política de una Comunidad. Hoy más que nunca, cuando se han firmado acuerdos de desarme entre Estados Unidos y la URSS, la CE debería estar atenta sobre todo a su capacidad de generar una dinámica mundial autónoma e independiente de la de los bloques tradicionales.
es economista y es catedrática de Geografía Humana.
