Una remisión de la reforma fiscal

La experiencia del proceso español de reforma tributaría vivido durante los últimos años brinda, en mi opinión, un balance desequilibrado por el lado de su pasivo. Puede ocurrir, por tanto, que el ajuste realizado a la fiscalidad española en los últimos años, que vuelve a presentar importantes novedades en el período 1985 y 1986, necesite una revisión por razones derivadas de la crisis económica, de las variaciones habidas en la concepción de una fiscalidad actual y de los propios defectos del proceso de reforma.El tema, dada su importancia, requiere no sólo una meditación en profundidad sobre las direcciones hacia las que debe moverse nuestro sistema tributario, sino una reflexión pública que analice el camino recorrido. La Administración puede estar acometiendo estas tareas, pero en todo caso resulta necesario ampliar su audiencia y participantes.

Las tendencias tributarías de los próximos años intentarán aumentos de recaudación más bien que reducciones de la misma. La razón básica de este hecho radica en la existencia continuada y cuantiosa de déficit públicos, cuya disminución no parece poder venir fundamentalmente de la contención o eliminación del gasto público, ni de ideas tipo economía de oferta. Sin embargo, parece claro que ese aumento o mantenimiento de la recaudación se intentará alcanzar con formas más simples y más eficaces que ahora.

De hecho, la divisa de las perspectivas tributarías que pueden observarse hoy en día se resume en las palabras simplificación y eficacia. Simplificación en las formas tributarías y en su administración, y eficacia en el sentido técnico-económico de aminorar los efectos indeseables de la imposición sobre el bienestar individual y los estímulos económicos. La mayor neutralidad tributaría a alcanzar se concreta en una gran ampliación de las bases imponibles de los impuestos sobre la renta, junto con reducciones serias en los tipos marginales de tributación y en los beneficios fiscales existentes.

Estas tendencias presentan un aspecto bien definido, aunque complicado de llevar a la práctica, en cuanto a la mejora administrativa que impida la evasión fiscal. El ataque a las bolsas defraude puede ampliar muy considerablemente las bases impositivas. Por otro lado, también contienen temas controvertibles, respecto a, por ejemplo, quién debe formar la unidad de tributación, el individuo o la familia; la consideración de las ganancias y pérdidas de capital; o sobre la el acunación de exenciones, bonificaciones y beneficios fiscales en general. El mensaje político para el electorado de las ideas tributarías más recientes parece ser el trueque de ventajas fiscales por reducciones en los tipos impositivos marginales, con efectos positivos para el bienestar individual, los estímulos económicos del mercado y la neutralidad del sistema tributario.

Es posible, no obstante, que los beneficios fiscales a la inversión y al ahorro formen un área a respetar, en el futuro próximo. Las necesidades de inversión y ahorro son tan cuantiosas, dado el contexto económico de la última década, que el estímulo fiscal al inversor puede merecer una consideración y estudio especiales. Es posible, además, que la tendencia instrumental en el campo empresarial vaya por el camino de la exención de gravamen de las rentas ahorradas e invertidas, por ejemplo, a través de un mayor uso de las amortizaciones instantáneas en el momento de la adquisición de los activos. Es un camino que lleva a la imposición sobre la renta hacia su gran alternativa en este momento: la tributación personal del gasto de consumo y la de los flujos de fondos de las sociedades; alternativa aún no cercana en España. La reducción de los tipos impositivos marginales forma parte de una tendencia clave de la literatura reciente y de ciertas propuestas legislativas extranjeras. Las razones de esta tendencia se basan tanto en la eficacia como en los efectos que la inflación tiene en los sistemas tributarios. En esta área el camino puede conducir hacia impuestos lineales sobre la renta de las personas físicas -linealidad que no quiere decir que no sean impuestos progresivos- o, en todo caso, a una disminución de los tipos impositivos, aplicándolos a escalones de renta mucho más amplios. La oferta política puede llegar a ser la de cambiar generalidad por linealidad -o, al urienos, aplicación de pocos y no elevados tipos impositivos- en impuestos sobre la renta en los que, por los mínimos exentos o de los créditos fiscales, la distribución de la carga tributaría sea moderadamente progresiva.

En la vertiente de la imposición indirecta, parece claro que las necesidades recaudatorias conducen hacia una ampliación de su importancia y peso relativo. La tributación indirecta del consumo se seguirá realizando con impuestos generales, entre los cuales se mantendrá destacado el impuesto sobre el valor añadido. Al mismo tiempo, la tributación específica de determinados consumos, de demanda rígida y originadores de efectos externos indeseables -alcohol, tabaco, gasolinas-, también es previsible que pueda ampliarse. En muchos países la utilización recaudatoria de los impuestos especiales ha quedado relativamente desfasada, por lo que puede predecirse un aumento de este tipo de tributación, al igual que una mayor utilización de la tasa y del precio público.

Eficacia y simplicidad

Este esquema, que tan brevemente he reseñado, de algunas de las orientaciones tributarías del momento pone el acento, como ya se ha indicado, en las consideraciones de eficacia y simplicidad, y, también, en el logro de la recaudación penalizando el consumo. El cambio respecto de las ideas tributarias de los años sesenta y principios de los setenta es, por tanto, considerable, aunque no creo que pueda pensarse que se trata de tendencias que olvidan que el sistema impositivo debe distribuir la carga tributaría con justicia y que debe contar con capacidad redistribuidora, siquiera sea por mantener la necesaria cohesión social.

En España tenemos un sistema fiscal, todavía edificándose, asentado en las ideas tributarías de lo que, de una manera muy general, se ha denominado estilo tributario europeo, junto con algunas de las contenidas en los grandes informes tributarios de los años sesenta, como el Informe Carter canadiense. Hemos seguido un camino reformista adoptado, años atrás, por numerosos países, y nuestra evolución tributaría más reciente es similar a la de las naciones de nuestro entorno económico y político. Sin embargo, los nuevos enfoques tributarios apuntan hacia objetivos diferentes y plantean revisiones básicas en determinadas áreas fiscales. Por tanto, creo que, -sin dejar de asentar lo logrado, puede ser necesario acometer una nueva etapa de reforma.

Una pregunta inicial en este contexto es si las novedades más importantes planteadas por la Administración española para 1985 y 1986 suponen avances positivos. En cuanto al impuesto sobre la renta de las personas físicas creo que puede afirmarse que se ha desaprovechado la ocasión de modificar seriamente la escala de tipos impositivos en la línea de lo comentado anteriormente. Los tipos ímpositivos marginales y el número de tramos de la escala siguen teniendo unos valores con los que resulta real el riesgo de efectos negativos sobre la eficacia económica y de desestímulo al ahorro, la inversión y el trabajo. La desaparición de la transparencia fiscal y voluntaria, por otro lado, elimina la posibilidad que la pequeña y mediana empresa tenían de evitar el problema de la doble tributación de dividendos, cuya suavización en el impuesto, vía la deducción por dividendos percibidos, es tan tímida. Que las disminuciones patrimoniales se deduzcan exclusivamente de los incrementos de patrimonio rompe, en fin, el carácter sintético del impuesto y traiciona el concepto de renta fiscal vigente en las publicaciones hacendísticas modernas y en bastantes sistemas tributarios.

Es evidente que debe haber razones políticas, recaudatorias y administrativas suficientes para los planteamientos criticados, al igual que pueden tener consideración positiva algunas otras medidas de simplificación o cambio de tratamiento, a pesar de sus posibles desventajas. La nueva deducción polinómica para las unidades familiares con más de un perceptor de rendimientos del trabajo personal independiente, por su parte, complica la aplicación generalizada del impuesto sin acabar de tomar partido por la acumulación de renta ni por su eliminación o atenuación definitiva. El balance, por tanto, si contemplamos los cambios desde los términos de referencia de la simplificación y la eficacia, presenta, en mi opinión, más inconvenientes que ventajas. El conjunto de medidas señalado produce la impresión de no seguir una pauta claramente establecida y, en cambio, atender fundamentalmente al aspecto recaudatorio o a ciertos puntos, tradicionalmente débiles, del control que debe ejercer la administración tributaría.

En la vertiente de la tributación empresarial, el estímulo fiscal a la inversión ha sido muy fuerte en 1985, debido a la conjunción de la libertad de amortización y de la; deducción correspondiente. Se ha hecho lo imposible, por parte de la Administración, para animar la inversión empresarial en ese año. La falta de continuidad de esa conjunción de medidas puede contemplarse como un cambio de criterio en cuanto a la necesidad de estimular preferentemente, y con tal vigor, las inversiones en activo fijo, frente a otros procesos económicos, o deberse a la creencia de las autoridades en los efectos incentivadores del IVA para la inversión empresarial.

Dentro del cuadro de la tributación indirecta la novedad por excelencia es la introducción del IVA en nuestro sistema fiscal a partir de 1986. La Administración y la sociedad española tienen frente a sí el reto de eliminar viejos e ineficaces moldes tributarios y sustituirlos por un mecanismo mucho más técnico y, confiemos, valioso. Los problemas, como el de la posible repercusión del cambio impositivo en los precios, van a ser numerosos y graves. Sin embargo, dada la previsible importancia que la imposición indirecta española tendrá en los próximos años como elemento recaudatorio, contar con un sistema mejor y más eficaz es disponer de un activo básico para el presente y el futuro.