La UE en la geopolítica pospandemia

Hubo un tiempo en el que la Unión Europea se encontraba muy cómoda en las relaciones internacionales. Desde su fundación, vivía protegida bajo el paraguas de seguridad que le proporcionaba EE UU a través de la OTAN y podía contar con que el entramado de instituciones multilaterales creadas bajo liderazgo norteamericano velaría por sus intereses. Incluso observaba con satisfacción cómo las ideas sobre las que se asentaba su proyecto político —democracia liberal, economía de mercado y cooperación transnacional— se volvían cada vez más hegemónicas, sobre todo tras la Guerra Fría. En este contexto, los estrategas europeos estaban convencidos de que la Unión no debía aspirar a ser una potencia clásica. No debía ejercer el poder duro/militar como sus miembros hicieron en el pasado cuando eran imperios, sino que debía aprovechar su capacidad de atracción y persuasión en un mundo cada vez más interdependiente en el que los conflictos bélicos serían poco frecuentes.

Así se fue fraguando una política exterior asentada en principios y valores (y no tanto en intereses) que defendía el derecho internacional, la cooperación, el “multilateralismo eficaz” y que se jactaba de poner sobre la mesa temas como la defensa de los derechos humanos o la lucha contra el cambio climático. Dotada de un enorme poder blando, la UE se veía a sí misma como una “potencia normativa”que aspiraba a exportar su modelo de gobernanza al resto del mundo al tiempo que iba imponiendo sus reglas y estándares a los demás, sobre todo en materia económica (y a través de la ampliación). De hecho, la Unión pasó a ser uno de los ejemplos predilectos del enfoque constructivista de las relaciones internacionales, que vincula el poder a la capacidad de proyectar ideas que dan forma a los relatos dominantes. Pero a nadie escapa que esta construcción de relato exitoso servía en parte para ocultar la debilidad fundamental de su política exterior: la necesidad de adoptar decisiones por unanimidad, lo que hace que en general termine defendiendo posiciones “descafeinadas” que además nunca incorporan elementos de poder duro.

En cualquier caso, desde la primera década del siglo XXI se empezaron a producir cambios estructurales en el sistema internacional que terminarían sustituyendo el orden liberal basado en reglas por la rivalidad geoestratégica entre grandes potencias. La progresiva desoccidentalización del mundo y el auge de China, el aumento de la desigualdad generada por la aceleración de la interdependencia económica, la automatización y la dureza de la crisis financiera, llevaron a un cuestionamiento de la híperglobalización, aumentaron el rechazo al libre comercio y la inmigración y dieron lugar al auge de los partidos antisistema. Este terremoto político produjo el Brexit, el auge de los partidos eurófobos y la elección de Trump, el primer presidente norteamericano que considera a la UE un rival comercial y no un aliado geopolítico. Y por si esto fuera poco, la pandemia, además de atestar un duro golpe a las economías europeas, ha acelerado estos cambios globales, reforzando la rivalidad entre China y Estados Unidos, agudizando la crisis de las instituciones de cooperación internacional e incluso, en algunas regiones, socavando el apoyo a la democracia liberal. Aquel mundo en el que tan cómoda estaba la UE está dejando de existir. Ante el auge de los nacionalismos y el retorno de la realpolitik, la Unión tiene que reposicionarse y consolidar una posición autónoma en la escena internacional. Además, debe trabajar para sostener y liderar un renovado multilateralismo que evite una súbita reversión de la globalización y que permita reescribir las reglas en los ámbitos en los que cierta gobernanza global es imprescindible: salud, comercio, finanzas, sostenibilidad y lucha contra los paraísos fiscales.

La Unión necesita, como ha subrayado el Alto Representante Josep Borrell, “aprender a utilizar el lenguaje del poder”, enseñando los dientes cuando haga falta y estando preparada para adoptar medidas que no gusten a los demás (algo a lo que está poco acostumbrada), como por ejemplo gravar a las empresas digitales (estadounidenses) o a las importaciones producidas con alto contenido en carbono (chinas). Para conseguirlo, urge una mayor cohesión interna que cierre las fracturas entre sus estados miembros y vaya definiendo un “interés europeo” (hoy demasiado difuminado). También tiene que consolidar una única voz en el mundo (que no es lo mismo que una voz común, que es lo que tiene ahora). Pero, sobre todo, debe proteger su soberanía y desarrollar autonomía estratégica, es decir, tiene que dotarse de instrumentos para no tener que plegarse a las demandas de otras potencias como paso previo a la proyección del propio poder hacia afuera.

Generar autonomía estratégica pasa por vincular explícitamente la economía, el comercio, las finanzas y la tecnología con la geopolítica (como hacen las demás potencias), pero también por aprender a enfrentar las amenazas relativas a la ciberseguridad y la desinformación. Son necesarias capacidades propias en seguridad, defensa y energía para ganar autonomía ante EE UU y Rusia, así como someter a un mayor control a las inversiones externas y aplicar sin temores sus normas sobre ayudas de estado a empresas extranjeras (sobre todo Chinas) para asegurar un campo de juego equilibrado y evitar el dumping. Por último, debe atreverse a utilizar el euro y la política comercial como herramientas geoeconómicas y desarrollar una nueva política industrial capaz de volver a generar empresas líderes en sectores de vanguardia, especialmente los vinculados a la digitalización y la sostenibilidad. Esto es especialmente relevante ahora que la pandemia y la recesión aumentarán el papel de los Estados, reformularán el concepto de sector estratégico, modificarán las cadenas de suministro globales, harán más difícil el mantenimiento de la competencia debido a los rescates a empresas, acelerarán la digitalización y la carrera por el control del 5G y podrían derivar en un recrudecimiento de los conflictos comerciales y de divisas alimentados por un nuevo nacionalismo económico. El ambicioso plan de recuperación aprobado recientemente por el Consejo Europeo, que financiará importantes inversiones y creará el embrión de los eurobonos, además de para generar crecimiento y empleo, debe ser utilizado para aumentar la autonomía estratégica.

En última instancia, la Unión tiene que evitar que las relaciones internacionales entren en una lógica neoimperial en la que los países se vean obligados a decidir si están de parte (y bajo la influencia) de EE UU o de China. La clave está en sustituir este G2 por un G3, en el que Europa esté al mismo nivel y lidere iniciativas de cooperación que potencias medias como Japón, Canadá, Australia o el Reino Unido quieren apoyar. No debe ser equidistante entre ambos colosos porque sigue compartiendo más valores e intereses con EE UU que con China, pero debe asumir que, independientemente de quién ocupe la Casa Blanca, el tradicional “amigo americano” no volverá a ser el mismo y el orden internacional será cada vez menos cooperativo. En definitiva, antes de que sea demasiado tarde, la UE debe incorporar el concepto de poder a una renovada política exterior. Si no lo hace corre el riesgo de ser parte del menú internacional en vez de ser uno de los comensales.

Federico Steinberg es investigador del Real Instituto Elcano, profesor de la UAM y Asesor Especial del Alto Representante Josep Borrell.