Los grandes pactan una tregua con los pequeños

La Convención que elaboraba el proyecto de la primera Constitución de la Unión estuvo a punto de saltar por los aires en junio de 2003. Medio año después, la cumbre de jefes de Estado y Gobierno que debía aprobar esa Ley Fundamental concluyó con un estrepitoso fracaso. En ambos casos, el origen del problema fue el mismo: qué peso, qué representación debía tener cada país en unas instituciones de la UE creadas hace medio siglo cuando en el club había sólo seis socios y que debían reformarse para ser operativas en una Unión que hoy ya cuenta con 25 Estados y en 2007 con 27. Los negociadores se habían topado con el reparto de poder.

Conscientes del problema que se les avecinaba antes de las previstas ampliaciones, los líderes europeos ya habían intentado esas reformas en 1997, en Ámsterdam, y en 2000, en Niza. En 1997, se eludió el conflicto al dejarlo aparcado. En 2000, pactaron la insatisfactoria solución ahora vigente porque no hubo forma de conjugar los intereses de grandes y pequeños, nuevos y antiguos.

LA SITUACIÓN

La Unión está gobernada por tres instituciones: la Comisión Europea, independiente y apolítica, la más original y novedosa de las instituciones de la UE, que está encargada de defender el interés general europeo y toma sus decisiones por consenso o por mayoría simple bajo una responsabilidad colegiada. Está integrada por 25 comisarios, uno por país. El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos y es la mayor Cámara democrática del mundo con 732 eurodiputados.

La tercera gran institución es el Consejo de la UE o Consejo de Ministros de la UE, que representa a los Gobiernos. Toma sus decisiones por unanimidad (en el 25% de las materias) o por mayoría cualificada con un complejo reparto de votos. El Parlamento y el Consejo colegislan, si bien el derecho exclusivo para lanzar iniciativas legales corresponde a la Comisión. En síntesis, la Comisión propone, el Parlamento delibera y legisla, y el Consejo decide. En un futuro, ahora lejano, las dos instituciones con vocación ejecutiva -Consejo y Comisión- "acabarán por fusionarse para dar origen al Gobierno de la Europa Unida", augura Valéry Giscard D´Estaing, presidente de la Convención que redactó el proyecto constitucional.

Existe además el Consejo Europeo (reunión trimestral de líderes o cumbre europea), encargado de dar el impulso político a la Unión y dictar las directrices. No es formalmente una institución, pero da la luz verde final a los Tratados, a la selección de candidatos para entrar en el club (en diciembre lo hizo con Turquía) o a las posiciones comunes en política exterior. Su presidente cambia cada seis meses y es el primer ministro del país al que le corresponde la presidencia de turno de la Unión. Con 25 países, a Alemania, como a España, le toca presidir la Unión cada doce años y medio.

EL PROBLEMA

En la actual Comisión, 25 comisarios es un número excesivo y poco operativo. El desequilibrio es obvio: hay sólo seis comisarios procedentes de los países más grandes de la Unión (Alemania, Francia, España, Reino Unido, Italia, España y Polonia) que reúnen al 70% de la población europea, mientras son 11 los procedentes de los países más pequeños en los que reside el 7% de los europeos. Los poderes del presidente son limitados (hasta noviembre ni siquiera podía exigir la dimisión de un comisario) y su legitimidad es discutible: propuesto por los jefes de Estado y Gobierno y votado después en el Parlamento al margen de los resultados electorales en las europeas.

En el Consejo de Ministros, cada formación (Exteriores, Agricultura, Justicia e Interior...) toma sus decisiones, legisla, a puerta cerrada, en contra del hábito democrático y, además, cambia de presidente cada seis meses. Es el mismo problema que tiene el presidente semestral del Consejo Europeo. Durante la crisis de Irak, por ejemplo, se sucedieron presidencias de España, Dinamarca y Grecia, obviamente con enfoques diferentes.

El Parlamento tiene hoy áreas legislativas vedadas, como la de Justicia e Interior o la Política Agrícola Común (casi el 50% del presupuesto de la UE), y el reparto de escaños es desequilibrado: 99 de Alemania (un escaño por cada 800.000 ciudadanos) y 5 de Malta (uno por cada 66.000 habitantes).

EL DEBATE

Se lanzó con una propuesta franco-alemana en enero de 2003, con motivo del 40º aniversario del Tratado del Elíseo. Bajo el concepto de "una Federación de Estados-nación", París y Berlín propusieron un presidente estable del Consejo Europeo (cesión de Alemania a Francia) con un mandato de cinco años; una Comisión con menos comisarios que países, con su presidente elegido por el Parlamento (cesión de Francia a Alemania) y un Consejo de Ministros que tomara siempre sus decisiones por mayoría cualificada, salvo en Exteriores y Defensa cuando un país reclamara la unanimidad para conservar su derecho al veto.

Los países pequeños montaron en cólera. Y la Comisión, también. Rechazaban la figura del presidente estable del Consejo Europeo, porque difícilmente sería de un país pequeño y porque haría sombra al presidente de la Comisión. Y, sobre todo, repudiaban que no hubiera un comisario por país porque temían que los pequeños serían los primeros en perder opciones para entrar en un equipo con poderes para multar a países, prohibir ayudas públicas o bloquear importantes fusiones. El malestar era superior en los diez países a punto de entrar en la Unión, casi todos pequeños, que veían volar su comisario cuando hasta entonces todo el mundo había tenido derecho al suyo.

El enfrentamiento se mantuvo hasta junio de 2004 con cuatro factores interrelacionados en juego: composición de la Comisión, reparto de escaños, presidencia del Consejo Europeo y número de votos mínimos para aprobar o bloquear decisiones en el Consejo de la UE.

LA SOLUCIÓN

La Constitución señala que el presidente del Consejo Europeo, el de la UE, será elegido para un mandato de dos años y medio prorrogable una vez (I-22). Será la imagen de Europa, interna y externamente, aunque tendrá limitadas competencias al modo de los presidentes de Alemania o Italia. Su misión principal consistirá en buscar el consenso entre los jefes de Estado y Gobierno. Es el fin de las presidencias semestrales.

Habrá un comisario por país hasta 2014, pero el número se reducirá después a dos tercios del número de Estados (18 en una UE de 27 países a partir de 2007) y serán designados por un sistema de rotación igualitaria (artículo I-26); su presidente será elegido por el Parlamento Europeo, a propuesta del Consejo Europeo, teniendo en cuenta los resultados de las elecciones europeas, es decir, que será de la tendencia política ganadora. En una de cada tres legislaturas, España, como cualquier otro país, no tendrá comisario, pero el colegio será más operativo, profesional y menos pegado a intereses nacionales. El ministro europeo de Exteriores será vicepresidente de la Comisión.

El Parlamento, el gran ganador del nuevo Tratado, refuerza sus poderes: colegislará en pie de igualdad con el Consejo (I-20) y controlará todos los gastos de la Unión ((I-55). La distribución de escaños se hará por ley, pero nadie tendrá más de 96 escaños (Alemania, o Turquía si entra) ni menos de seis. Así, España tendrá al menos cuatro más de los que 50 que ahora ocupa.

Con estas respuestas, se saldó buena parte del gran contencioso, pero había otro frente en el que se registraba la batalla más dura para decidir cuánto mandaba cada cual en el Consejo de la UE, cuánto pesaba cada uno a la hora de votar. Ésa fue la gran batalla de Alemania, primero, y de España, después, y merece un capítulo aparte.