Garantizar un mundo más seguro

Los informes de los comités suelen ser mortalmente aburridos, y los informes del comité de la ONU están entre los más aburridos de todos. Pero el reciente informe del Grupo de Alto Nivel del Secretario General de la ONU sobre Amenazas, Desafíos y Cambio ha roto esta norma.

Dieciséis dirigentes políticos y antiguos diplomáticos han combinado los principios con el realismo político para producir las propuestas más exhaustivas de cambio desde la creación de la Organización de las Naciones Unidas, en 1945. El secretario general, Kofi Annan, presentará el informe en marzo. Después dependerá de los Gobiernos el tomar medidas. Muchos de los primeros comentarios se centran en las recomendaciones del grupo para que se amplíe el Consejo de Seguridad de la ONU de 15 a 24 miembros. El informe propone dos alternativas: una que añadiría seis miembros permanentes -como India, Brasil, Egipto, Suráfrica, Japón y Alemania-, así como tres miembros por dos años; la otra alternativa sería elegir ocho miembros semipermanentes con mandatos renovables de cuatro años y un miembro adicional elegido para un mandato de dos años.

Se propone ampliar de 15 a 24 los miembros del Consejo de Seguridad con seis nuevos permanentes: India, Brasil, Egipto, Suráfrica, Japón y Alemania

Los cambios propuestos exigen reunir el apoyo de una mayoría de las dos terceras partes de los 191 Estados miembros, incluyendo los cinco permanentes

Los detractores se quejan de que esta reforma confía excesivamente en un Consejo de Seguridad que puede verse paralizado por la política y el veto

Una reforma difícil

Ambas propuestas supondrían la modificación de la Carta de la ONU, lo que exige reunir el apoyo de una mayoría de las dos terceras partes de los 191 Estados miembros, incluyendo los cinco miembros con derecho de veto del actual Consejo de Seguridad.

Los escépticos dudan de que esto sea factible. Pero centrarse en la ampliación del Consejo de Seguridad tiene el peligro de distraer la atención del resto de los análisis del grupo de expertos y de sus 101 recomendaciones para la reforma, muchas de las cuales no exigen modificaciones de la Carta. Según el informe, la Asamblea General ha perdido vitalidad, el Consejo de Seguridad tiene que mostrar más iniciativa, la Comisión de Derechos Humanos se resiente de un déficit de legitimidad, el Secretariado debería ser más profesional y estar mejor organizado, y hay importantes vacíos institucionales que obstaculizan las respuestas a las amenazas económicas y sociales a la seguridad internacional.

El informe critica las actuaciones de la organización ante el genocidio en Bosnia, Ruanda y Darfur, así como la tardía respuesta al VIH/sida.

En palabras del grupo, la ONU fue creada sobre todo "para ahorrar a las generaciones sucesivas el azote de la guerra", pero hoy las mayores amenazas a la seguridad a las que nos enfrentamos "van mucho más allá de los Estados que emprenden guerras agresivas. La preocupación de los fundadores de la ONU era la seguridad del Estado. Cuando hablaban de crear un nuevo sistema de seguridad colectiva lo decían en el sentido militar tradicional". Hoy las amenazas provienen de elementos no estatales, así como de los Estados, y ponen en peligro la seguridad de los seres humanos y la de los Estados.

La seguridad colectiva significa actualmente compartir de forma más amplia la responsabilidad de la seguridad de los demás. El grupo trata abiertamente de las nuevas amenazas transnacionales planteadas por los terroristas y de la propagación de las armas de destrucción masiva. Sus miembros coincidían en que podían darse "hipótesis de pesadilla" que combinaran ambas cosas y que pudieran exigir el uso preventivo de la fuerza.

Instan a fortalecer el régimen de no proliferación por medio de inspecciones más exhaustivas y a la negociación de acuerdos para garantizar el acceso internacional al enriquecimiento nuclear y los servicios de reprocesamiento, en vez de permitir a los países que los construyan por su cuenta.

Respaldan la Iniciativa de Seguridad de Proliferación del presidente George W. Bush, cuyo fin es detener el tráfico de armas de destrucción masiva. Sobre el terrorismo, rompen el largo atolladero en que se encontraba la ONU para encontrar una definición, condenando todos los ataques a civiles y proponiendo una serie de medidas que los Estados miembros deberían adoptar. Con respecto al uso preventivo de la fuerza, las interpretaciones tradicionales del artículo 51 de la Carta de la ONU (que estipula el derecho a la defensa propia) permiten a un Estado amenazado emprender acciones preventivas ante un ataque inminente, pero no usar la fuerza de forma preventiva en amenazas a más largo plazo. El grupo ampliaría esta interpretación para permitir el uso preventivo de la fuerza en algunas circunstancias, pero solamente con la aprobación del Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad juzgaría la legitimidad de tal acción en función de si cumple o no los criterios tradicionales de guerra justa: la gravedad de la amenaza, el propósito de la respuesta, si la fuerza es o no el último recurso, si se utiliza de forma proporcionada y si hay un equilibrio razonable de buenas y malas consecuencias. En este sentido, el presidente Bush hizo bueno el argumento en parte: el uso preventivo de la fuerza se puede justificar, pero no unilateralmente. Afganistán encajaría, pero no Irak.

Los detractores del informe se quejan de que este enfoque confía excesivamente en un Consejo de Seguridad que puede verse paralizado por la política y el veto. La ampliación del Consejo podría empeorar las cosas. Un Estado amenazado por atentados terroristas originados en otro Estado podría ser menos paciente que una mayoría del Consejo con respecto a lo que es el "último recurso".

En Ruanda y en Kosovo, el Consejo de Seguridad no actuó a tiempo para salvar miles de vidas. ¿Hay alguna alternativa a esperar al Consejo de Seguridad o actuar unilateralmente?

Ejemplos instructivos

Kosovo e Irak son dos ejemplos instructivos. En el primero, la perspectiva del veto del Consejo de Seguridad impidió la acción, y una organización regional (la OTAN) actuó sin la autorización de la ONU. Aunque esto puso en tela de juicio la legalidad de la acción, la intervención se benefició de un sentimiento generalizado de legitimidad política que limitó su impacto negativo en el orden internacional.

En el caso de la guerra de Irak, el presidente Bush nunca estableció un amplio consenso que podría haber aportado legitimidad ante un veto. Países como Francia y Alemania, que se oponían a la acción en Irak, se mostraron dispuestos al uso de la fuerza en Kosovo, a pesar de no contar con la autorización del Consejo de Seguridad.

Si los Estados se sienten impulsados a actuar en el caso de que el Consejo llegara a un punto muerto deberían saber que sus reputaciones se verían menos dañadas si actúan según las directrices de legitimidad del grupo, incluso si no satisfacen su criterio de legalidad. No hay ningún informe que pueda crear un mundo más seguro, pero aquellos que apoyen ese objetivo deben esperar que los Gobiernos y sus opiniones públicas se planteen seriamente las recomendaciones del grupo de expertos.