Sin límites, pero sin facilidades

La previsión de la reforma es una garantía mediante la cual las constituciones intentan defender los principios sobre los que se basan, pues, como señalara Constant, "cuando, para hacer un cambio en la Constitución es necesario un cambio de constitución, la conmoción es demasiado fuerte, y, en esta conmoción, la modificación de algunas formas llega a ser demasiado frecuentemente la violación de todos los principios". La garantía aconseja, por otra parte, que los cambios se adopten sin urgencias ni tensiones, lo que permite entender que nuestra Carta Magna prohíba iniciar la reforma en tiempo de guerra o de vigencia de estados de alarma, excepción o sitio.

En España, la iniciativa de la reforma corresponde al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Nuestra Constitución no pone límites a su modificación, y prevé incluso la revisión total, a la que se asimila la alteración de determinadas partes del texto (reformas parciales que afecten al Título Preliminar, a la regulación de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas, o al Título II, relativo a la Corona). Prevenir una reforma total parece una ingenuidad, pues no es fácil que un constituyente originario acepte constreñirse a los procedimientos definidos en una Constitución que pretende sustituir. Ha de entenderse que su mención pretende, sobre todo, enfatizar la trascendencia de los cambios que afecten a las cuestiones cuya modificación se equipara con ella.

"ARTÍCULO 167, 1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras"

Obsérvese que lo que se protege no es cada uno de los principios recogidos en el Título Preliminar, ni un régimen basado en el respeto de los derechos, o la Monarquía como forma política del Estado: el procedimiento agravado ha de seguirse cuando se modifica la redacción de cualquiera de los artículos mencionados, lo que dificulta reformas sobre las que pudiera existir un amplio consenso (piénsese en la eventualidad de suprimir la preferencia del varón sobre la mujer en el orden de sucesión de la Corona...).

En tales casos, el Congreso y el Senado han de aprobar el principio de la reforma por mayoría de dos tercios, tras lo que se disuelven las Cortes. Las nuevas Cámaras han de ratificar la decisión, proceder al estudio del nuevo texto constitucional, y aprobarlo por mayoría de dos tercios de cada una de ellas. Luego, la reforma será sometida a referéndum.

El procedimiento, que obliga a una doble intervención del electorado, es realmente gravoso. Si el constituyente quería enfatizar la importancia de determinados principios, hubiera bastado con reservar esta vía únicamente para la modificación del Título Preliminar (cuyo artículo 1.3 constitucionaliza la Monarquía parlamentaria) y, eventualmente, del artículo 10, que subraya la trascendencia de los Derechos Fundamentales.

El artículo 167 CE regula la reforma en los demás casos. Su aprobación requiere, en principio, el voto favorable de los tres quintos de cada Cámara. Si no hubiera acuerdo entre ellas, se intentaría conseguirlo mediante una comisión paritaria de diputados y senadores, que presentará un texto para ser votado por ambas. Si no se consiguen las mayorías requeridas, el Congreso podrá aprobar la reforma por mayoría de dos tercios, siempre que el texto hubiera sido votado por la mayoría absoluta del Senado. Cuando así lo solicitara una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras, lo aprobado por las Cortes habría de someterse a referéndum. No se requirió referéndum para aprobar, el 27 de agosto de 1992, la única reforma planteada hasta ahora, que modificó el artículo 13.2 CE para, en virtud de las exigencias impuestas por el Tratado de la Unión Europea, autorizar que los extranjeros pudieran ser votados en las elecciones municipales.

Sería razonable que nuestra Constitución recogiera el no desdeñable dato de que estamos en la Unión Europea, y regulara las consecuencias básicas que se derivan de esa pertenencia. No menos oportuno sería fijar las bases del sistema autonómico realmente existente, y, particularmente, definir lugares de coordinación de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado, y de participación de aquéllas en éste, lo que podría implicar, entre otros extremos, la reforma del Senado. Esperemos que pueda darse el consenso necesario para emprender las reformas constitucionales subsiguientes.

Javier Corcuera Atienza es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco.