El desplazamiento forzado cumple 20 años de inconstitucionalidad en Colombia

El desplazamiento forzado es el delito que más víctimas ha producido el conflicto armado en Colombia. El Registro Único de Víctimas, con corte al 31 de diciembre de 2023, identifica a 8.578.269 personas afectadas desde 1985 —el segundo delito es el de homicidio, con 1.099.246 casos—. Pese a ello, durante años la problemática ocupó un lugar secundario en el debate público y en las preocupaciones del Estado. Las acciones de tutela de quienes pedían la protección de sus derechos se acumulaban en los despachos de los jueces. Hasta que una sentencia de la Corte Constitucional puso la negligencia estatal en el centro de la agenda, con una declaración del Estado de Cosas Inconstitucional que este lunes cumple 20 años.

El Informe Final de la Comisión de la Verdad, presentado en junio de 2022, define el desplazamiento forzado como un hecho que se presenta “cuando personas o grupos de personas se han visto obligadas a salir de su residencia o de su sitio habitual de trabajo por la fuerza o por intimidación”, en particular por violaciones a los derechos humanos o para evitar efectos del conflicto armado. Las víctimas permanecen dentro del país y, en general, se desplazan desde las zonas rurales a las ciudades. Según recuerda el informe, Colombia es uno de los Estados con más desplazados en el mundo.

Ivonne Rodríguez, investigadora de la Comisión, comenta por teléfono que el desplazamiento es “la cicatriz más profunda” de un conflicto armado que ha estado marcado por el despojo de tierras. No solo es el delito con más víctimas registradas, sino que suele ir de la mano de otros hechos: detrás de un desplazamiento suele haber amenazas, homicidios, desapariciones forzadas o violaciones. Asimismo, implica un cambio radical en la vida del afectado, que puede pasar de ser propietario de tierras a ser obrero, de cultivar comida a tener que comprarla. “Es arrancar a una persona de su vida, de su esencia”, define la investigadora.

El impacto del desplazamiento es difícil de medir. Rodríguez menciona, por ejemplo, que no es tan claro cómo cuantificar los problemas de salud mental que tienen las víctimas o las pérdidas de conocimiento agrario que ha tenido Colombia por el vaciamiento de sus zonas rurales. “Hay abuelos que desean retornar a sus pueblos, pero los hijos o los nietos crecieron en las ciudades y no quieren volver. Dicen que es peligroso, o que no saben cómo trabajar en el campo”, explica. Las cifras, además, puede que ni siquiera sean fidedignas: muchos prefieren no reconocerse como víctimas por miedo al estigma o el rechazo.

La Corte Constitucional dictó su sentencia en un contexto especialmente difícil. El 2002 había sido el año con el mayor número de desplazados de la historia: 730.904 víctimas, según la Comisión de la Verdad. El conflicto estaba en su peor momento, con enfrentamientos encarnizados entre la guerrilla y los paramilitares y un recrudecimiento de la violencia de los grupos armados contra la población civil. El Estado apenas tenía herramientas para asistir a las miles de personas que llegaban a las ciudades. La ley de prevención del desplazamiento forzado y atención de víctimas de 1997 tenía varios vacíos: los presupuestos eran limitados y no se garantizaba la coordinación entre instituciones y el seguimiento de la problemática.

La sentencia

El alto tribunal fundamentó la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional en el alto volumen de tutelas que recibía por desplazamiento, lo que evidenciaba el bloqueo institucional del Estado para responder a los pedidos de asistencia humanitaria de tantas víctimas. “Los procesos acumulados (...) señalan que la vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos”, se lee en el texto. El alto tribunal, además, criticaba “la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas” y destacaba que los recursos no eran suficientes para un problema de una magnitud mayor a la que dimensionaba el Estado.

Para la Corte, el Estado tenía responsabilidad por una violación estructural de derechos y, por consiguiente, tenía la obligación de ayudar a las víctimas. Las autoridades nacionales y territoriales debían tomar medidas para resolver problemas como la inexistencia de sistemas de evaluación de políticas públicas, la falta de metas y la insuficiencia de recursos humanos y económicos. Además, el alto tribunal innovó al crear por primera vez una sala especial para hacerle seguimiento al problema, una medida que ha repetido desde entonces en otros cuatro asuntos (salud, sistema carcelario, crisis en La Guajira y seguridad de excombatientes de las FARC).

Paula Gaviria Betancur, relatora especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos de las Naciones Unidas, remarca por teléfono que la sentencia dejó en claro que el Estado debía subir sus estándares. “No toda respuesta vale. Tener una institución no vale, tener una ley no es suficiente, tener un presupuesto no es suficiente (...). No es cualquier vivienda lo que se debe garantizar... es una vivienda digna. No es cualquier educación... es una educación de calidad”, señala la experta, que también valora los procesos de participación de la sociedad civil que impulsó el Estado de Cosas Inconstitucional y sus audiencias de seguimiento.

La jurisprudencia de la Corte ayudó a elaborar la ley de víctimas de 2011, que reconoció por primera vez la existencia de un conflicto armado interno y de víctimas a las que había que reparar. Gaviria, que fue la primera directora de la Unidad para las Víctimas (2012-2016), comenta que el Congreso tuvo en cuenta la necesidad que ya había establecido la Corte de prestar atención a las especificidades de la violencia que sufren los grupos étnicos y las mujeres. En su rol como relatora especial, destaca que hoy en día varios países estudian leyes similares con base en las experiencias colombianas.

Cifras

El desplazamiento forzado ha disminuido en los 20 años transcurridos desde la sentencia. Las cifras de la Unidad para las Víctimas señalan que hubo 291.126 víctimas de este hecho en 2022, frente a las 434.829 que se registraron en 2004. Pero no necesariamente es a causa del Estado de Cosas Inconstitucional. Francisco Javier Daza, investigador de la Fundación Paz y Reconciliación, señala por teléfono que hubo caídas significativas cuando se desmovilizaron las Autodefensas Unidas de Colombia (2004-2006) y cuando se firmó el acuerdo de paz con las extintas FARC en 2016. “El mensaje principal es que los procesos de paz funcionan. Buscar un camino negociado trae un beneficio en materia de estos hechos violentos”, afirma Daza.

El problema es que los grupos desmovilizados fueron reemplazados por otros actores de violencia y los números volvieron a subir en años como 2011, 2018 y 2022. La cifra actual es menor que la de 2004, pero también es evidente que ha habido un repunte desde 2020, cuando se registraron 104.866 víctimas. El panorama no es alentador: aunque todavía no hay datos consolidados de 2023, el Consejo Noruego para Refugiados alertó el jueves que en lo que va de 2024 ya se han registrado 3.000 desplazamientos en el Pacífico colombiano.

Sin embargo, los expertos consultados enfatizan en que no hay que quedarse solo con esas cifras para evaluar qué ha pasado en los últimos 20 años. También es importante considerar la capacidad que ahora tiene el Estado para asistir a quienes están desplazados desde hace años y enfrentan condiciones discriminatorias para satisfacer sus derechos fundamentales. El presupuesto anual se ha multiplicado de 2 billones de pesos (alrededor de 574 millones de dólares, al cambio de 2004) a 15 billones (unos 3.800 millones de dólares) y ha habido avances importantes en áreas como la afiliación de los desplazados al sistema de salud. Gaviria, en tanto, señala que hay mejoras sustanciales en los niveles de ingreso de las víctimas, según una encuesta de seguimiento que aún no ha sido publicada.

Efecto simbólico

Los expertos destacan la importancia simbólica que ha tenido la sentencia de la Corte Constitucional para posicionar el tema en la agenda del país. Carolina Moreno, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, resalta que los desplazados ahora tienen más herramientas para reclamar sus derechos al Estado. “Alguien que tiene una situación así encuentra que hay un poder grandísimo en luchar con el Derecho en la mano y en hacer reclamos ante un juez”, explica en conversación telefónica con este periódico. “El desplazamiento forzado ya no es visto como un efecto colateral de la guerra. Es una cuestión de derechos humanos”, añade.

Los medios de comunicación, los políticos y la sociedad civil están más pendientes de la población afectada. “Si no hubiéramos tenido esa sentencia, no tendríamos el mismo reconocimiento de esa población, que era totalmente invisible en 2004″, asegura Moreno. Asimismo, las experiencias sobre cómo apoyar a los desplazados han servido para pensar en herramientas de asistencia a otros grupos vulnerables. La profesora señala sus investigaciones sobre los migrantes venezolanos afectados por el conflicto armado y destaca que la jurisprudencia servirá cada vez más ante el creciente número de personas desplazadas por el cambio climático.

El alto tribunal ha destacado en sus autos de seguimiento los avances que realizó el Estado tras los reclamos de 2004. Pero es improbable que se levante el Estado de Cosas Inconstitucional con cifras tan altas como las actuales. Además, genera preocupación que se haya normalizado y que su impacto se haya ralentizado durante la última década. La magistrada Natalia Ángel, coordinadora de la sala de seguimiento, lamenta que el desplazamiento forzado “ha perdido centralidad” en el debate público. “Esto es grave, pues Colombia sigue siendo uno de los países con mayor número de personas desplazadas en el mundo, y en los últimos años los índices de desplazamiento han ido en aumento”, comenta por escrito. Para Ángel, la importancia de esta conmemoración radica en “llamar la atención” sobre las problemáticas que aún persisten.

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