Los peligros de los referendos

Carles Puigdemont y sus aliados secesionistas en Cataluña se han comprometido a anunciar próximamente la fecha y pregunta de un referéndum sobre la independencia de la comunidad autónoma. Reclamarán hablar en el nombre del pueblo. Esta es una afirmación poderosa, pero las cosas no son tan simples.

Los referendos sobre temas nacionales —como la independencia o el incremento del poder regional— pueden ser una buena idea. Basta pensar en los referendos que en la década de los ochenta refrendaron los estatutos vasco, catalán, gallego y andaluz. Consultas como estas ayudan a dar el sello de aprobación a los acuerdos alcanzados por las élites políticas.

Pero un referéndum debe llegar al final del proceso para que un acuerdo permanezca. La evidencia disponible sugiere que los referendos celebrados sin acuerdo previo entre las partes son, en el mejor de los casos, improductivos, y en el peor, peligrosos. Algunos ejemplos históricos ilustran este punto. En 1861, Texas, Virginia y Tennessee votaron a favor de la independencia en sendas consultas. Una mayoría apoyó la independencia, pero una gran minoría boicoteó los votos. Los plebiscitos meramente confirmaron y arraigaron las posiciones y condujeron más o menos directamente al estallido de la guerra civil americana. Este ejemplo no es único. De hecho, como he mostrado en mi libro Referendums and Ethnic Conflict, existe una correlación estadística entre las guerras y los referendos si estos votos se celebran antes de un acuerdo negociado.

Otros ejemplos añaden peso a esta tesis. En 1973 un voto en Irlanda del Norte sobre la unificación con Irlanda exacerbó el conflicto y precipitó un enfrentamiento en el que murieron más de 3.000 personas. Igualmente, los plebiscitos sobre la independencia en Croacia y en Bosnia-Herzegovina a principios de los años noventa no resolvieron el problema, sino que lo agudizaron, produciendo una guerra civil. Y en Timor Oriental era trágicamente predecible que una guerra seguiría al referéndum de 1999. Lo mismo, podría agregarse, era cierto para el este de Ucrania tras el referéndum de independencia en la autoproclamada República Popular de Luhansk en 2014.

Montenegro demuestra que es posible crear nuevos Estados a través de procesos democráticos

Todo esto no quiere decir que todos los referendos sobre la independencia sean desaconsejables y menos aún que la independencia catalana sea inaceptable en todos los casos. Montenegro demuestra que es posible crear nuevos Estados a través de procesos democráticos; su establecimiento como Estado independiente después de un referéndum en 2006 así lo prueba (y, además, se produjo sin derramamiento de sangre). Pero la diferencia importante aquí es que el referéndum montenegrino fue precedido por una negociación entre las dos partes (Montenegro y Serbia) y que se llevó a cabo de acuerdo con las directrices acordadas.

Lo mismo era cierto en el caso de Irlanda del Norte. Mientras que la “consulta sobre la frontera” de 1973, antes mencionada, precipitó “los problemas”, el referéndum sobre el Acuerdo del Viernes Santo de 1998 —que siguió a las negociaciones— cerró el conflicto.

El filósofo inglés John Stuart Mill observó: “Uno de los requisitos más indispensables en la conducción práctica de la política es la conciliación: una disposición al compromiso; una disposición a conceder algo a los oponentes”. Resolver las diferencias entre Barcelona y Madrid requerirá, precisamente, esa predisposición al compromiso y ciertamente, la celebración de plebiscitos no oficiales no resolverá la situación de bloqueo (contrariamente a lo que asumen sus proponentes). Este espíritu de conciliación fue la base del Acuerdo de Edimburgo de 2012, en el que el Gobierno británico y la Administración delegada en Edimburgo (capital de Escocia) acordaron celebrar un referéndum tras intensas negociaciones.

No hay dos países iguales. Los acontecimientos históricos y las memorias son siempre únicos. Cataluña no se puede comparar directamente con Escocia. Pero España y Reino Unido comparten muchas tradiciones constitucionales y tienen arquitecturas constitucionales similares. Sin querer interferir en sus discusiones, este comentarista instaría a sus amigos de Barcelona y Madrid a prestar atención a las lecciones de la historia, a no celebrar un referéndum si no hay un acuerdo previo entre las partes.

Matt Qvortrup es catedrático de Ciencias Políticas en la Universidad de Coventry, Inglaterra.