Federalismo y soberanía

En 1973 el politólogo Juan J. Linz apuntaba que España se había construido como Estado pero había fracasado en su intento de edificar una nación: era un Estado para todos los españoles pero una nación-estado sólo para una parte de ellos. Hoy, 43 años después, Linz tendría que considerar factores adicionales. Las Comunidades Autónomas se han consolidado como centros de poder. El fenómeno de la inmigración ha provocado que muchos españoles tengan sentimientos de identidad relacionados con sus países de origen, mientras otros empiezan a echar raíces en los países donde se han instalado como emigrantes. España forma parte además de la Unión Europea, un marco aún más complejo que nos obliga a buscar el encaje de nuevas identidades e intereses diversos.

Construir una colectividad para sólo una parte la sociedad, aunque sea mayoritaria, apelando a una soberanía nacional que, como dice Josep M. Colomer, ya no existe ni existirá, no parece la mejor forma de aproximarse al problema, como sí podría serlo la de desarrollar un proyecto de estructura institucional (acompañada de un marco conceptual y mental) en la que todos los sectores con distintos sentimientos de identidad puedan sentirse cómodos. A esta tarea puede contribuir lo que representa la tradición y la experiencia federal en gran parte del mundo. Algunas de las democracias más grandes, estables y complejas, como Canadá, Estados Unidos, Suiza o la India, son federales y lo son porque han encontrado en este modelo la forma de encajar la diversidad y a la vez organizar la democracia con un sistema de pesos y contrapesos, cada una de ellas con especificidades propias de su evolución histórica.

Cuando se pregunta por el federalismo en las encuestas, tanto en Cataluña como en el conjunto de España, alrededor de un 40% se muestra a favor. El 60% restante se distribuye en posiciones diferentes, radicalmente enfrentadas entre ellas y fragmentadas. La solución federal aparece así como la única forma de organización institucional en torno a la que podrían ponerse de acuerdo, cediendo en parte, una mayoría cualificada de legisladores, pero también una gran mayoría de ciudadanos, porque minimiza la distancia entre la opción preferida por la inmensa mayoría y la opción acordada. Un sistema federal avanzado reduce el descontento de todas las partes, algo necesario en un país como España cuya grave crisis política e institucional requiere poner sobre la mesa opciones que despierten el mayor consenso.

Federalismo consagra el derecho a la diferencia sin que se produzca una diferencia de derechos

Una de las excusas esgrimidas en los últimos años para no abrazar explícitamente el federalismo en España es su supuesta tensión con el objetivo de la igualdad de todos los ciudadanos. Pero el federalismo, lejos de ser un obstáculo para la igualdad, la facilita. El reconocimiento de la diversidad y de la singularidad no tiene nada que ver con la igualdad de derechos de todas las personas. En una federación, todos los ciudadanos tienen derecho a los mismos servicios básicos, al igual que tienen derecho a gastar de diferentes maneras una cantidad similar de ingresos fiscales. Federalismo es derecho a la diferencia sin diferencia de derechos. Una federación con una política fiscal común permite evitar la competencia fiscal a la baja y hacer frente a shocks diferenciados de renta mediante transferencias solidarias, explícitas y transparentes de unos territorios a otros. Presenta además otras ventajas: la descentralización no sólo del gasto sino del poder permite innovar y copiar las mejores prácticas, facilita la rendición de cuentas y acerca los servicios públicos al ciudadano.

El objetivo de igualdad también es una cuestión que tiene que ver con el respeto a las identidades diversas. Una federación plurilingüe, en la que cada uno de sus ciudadanos puede dirigirse a todos los niveles de gobierno en su idioma materno y puede escuchar a sus representantes expresarse en varios idiomas —como sucede en Suiza, Bélgica y Canadá— es una conquista que iguala en derechos. No se trata tampoco de afirmar aquí que el federalismo es una panacea. Los conflictos no desaparecen mágicamente en una democracia, sea federal o no lo sea, sino que surgen y evolucionan constantemente. Se trata más bien de gestionar nuestras discrepancias en una sociedad integrada y buscar el camino que más se adecue a nuestras necesidades.

España y Europa tienen ya muchos aspectos federales. España ha evolucionado desde un Estado centralista y unitario a uno que desde 1978 se ha descentralizado progresivamente, y donde la mayoría de niveles relevantes de gobierno (excepto las diputaciones) son elegidos directamente por los ciudadanos. En este camino, sin embargo, se han producido disfunciones y distorsiones del modelo que se traducen especialmente en la falta de elementos de gobierno y soberanía compartidos, lo que se corregiría disponiendo de un Senado reformado como Cámara territorial. En todos estos años tampoco se ha clarificado suficientemente la distribución de las competencias entre los distintos niveles ni la financiación de éstas, lo que es una fuente constante de tensiones y que una reforma de la Constitución en sentido federal podría resolver. Tampoco está claro cuál es el rol de los poderes sub-centrales en el diseño de las reglas de déficit y endeudamiento que impone la política común europea.

La descentralización permite innovar, rendir cuentas y acercar los servicios al ciudadano

No se avanzará en este camino mientras los soberanistas catalanes y los soberanistas españoles prioricen movilizar a la opinión pública con proclamas patrióticas, avivando el enfrentamiento para mantener a corto plazo sus opciones de seguir al frente de sus gobiernos. Pelearse por la soberanía nacional cuando ningún Estado europeo tiene una política económica autónoma ni ejército ni moneda ni una única lengua, es algo que no tiene sentido.

Los soberanistas españoles y los catalanes dicen apoyar una Europa federal pero recelan de una España federal, lo que es una contradicción. No se puede estar dispuesto a derribar las fronteras con otros países europeos pero crear nuevas fronteras en España, ni pretender que el resto de los europeos renuncien a sus nacionalismos sin estar dispuestos a rebajar los decibelios del nacionalismo español. Los símbolos y las emociones siguen siendo en gran parte nacionales, pero las políticas y las transacciones lo son cada vez menos. Como bien explican el economista francés Thomas Piketty, o el filósofo alemán Jürgen Habermas, cuestiones como el combate contra la desigualdad o la crisis migratoria no se pueden afrontar ya desde la perspectiva del estado-nación, que no es capaz de dar respuesta a los grandes problemas de la globalización ni de ser el contexto único en que se articula el contrato social.

Un federalismo que supere el estado-nación en España y Europa es hoy la mejor vacuna contra el repliegue identitario y el nacional-populismo en ascenso en todo el mundo, también entre nosotros. Y es la mejor manera de desarrollar una arquitectura institucional que permita gobernar la globalización y alcanzar una prosperidad compartida.

Francesc Trillas es profesor de Economía de la UAB y vicepresidente de Federalistes d'Esquerres.