Tareas para una legislatura

La nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, el pasado 25 de Septiembre, convoca a todos, gobiernos y sociedades, a un esfuerzo transformador de gran calado para transitar hacia modelos de desarrollo incluyentes y sostenibles. En relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Agenda 2030 comporta dos cambios relevantes. En primer lugar, el ámbito al que remiten los compromisos no se limita al propio de la acción internacional: también es necesario modificar los incentivos y políticas que rigen en el espacio doméstico de cada cual. Todos estamos convocados al cambio. En segundo lugar, por la diversidad de sus metas, incluso a nivel internacional, la Agenda apela al conjunto de las políticas públicas y no, de forma exclusiva, a la ayuda internacional.

En correspondencia con los cambios mencionados, los países están emplazados a adaptar la Agenda a la realidad de cada caso, transformando las metas en objetivos de política pública. Lo que necesariamente comportará que los gobiernos elaboren planes de implementación que puedan ser debatidos por los respectivos Parlamentos. Pero, en segundo lugar, los donantes (tradicionales y emergentes) están obligados a reformar y fortalecer sus sistemas de cooperación para el desarrollo, para acoger el conjunto de las políticas y compromisos internacionales a los que remite la Agenda. La mirada debe transitar, pues, desde el estrecho perímetro de la ayuda al más amplio campo de la cooperación para el desarrollo, para acoger relaciones más horizontales de acción cooperativa a escala internacional.

España parte para estos cambios de una posición de relativa desventaja, con un sistema de cooperación para el desarrollo deficiente y notablemente debilitado. Recuérdese que España ha pasado en pocos años de ser el país de la OCDE en el que más crecía la ayuda (período 2005-2008) a aquel en el que los fondos retrocedieron de forma más abrupta (2009-2013). Si en la etapa expansiva el crecimiento de los recursos fue desordenado y sin el fortalecimiento debido de las capacidades de gestión, en la fase recesiva la caída de los fondos situó al sistema al borde de la irrelevancia, haciéndolo retroceder a las dimensiones de hace un cuarto de siglo. El hecho de que la caída de la ayuda en España supere a la de países más dañados por la crisis (como Portugal o Irlanda), sugiere que, además de factores económicos, ha habido una deliberada postergación de este campo de acción pública por parte del Gobierno.

Igualmente frágil es la arquitectura institucional en que descansa el sistema de ayuda, configurada en torno a un organismo con responsabilidades de gestión (la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID) y una instancia política, anclada en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC), encargada del diseño estratégico. Pronto la lógica de esta estructura se vio frustrada por la falta de integración entre ambos niveles y por las carencias de personal técnico y de autonomía administrativa de la AECID. La colonización del sistema por parte de diplomáticos ha agravado las carencias, al incrementar los grados de rotación del personal directivo e incluir en él a personas con limitada experiencia en materia de desarrollo y de gestión de la ayuda. Para eludir alguno de las rigideces operativas, se ha recurrido a la transferencia de competencias a instituciones periféricas (como la FIIAPP, P4R, COFIDES o Fundación Carolina, entre otras), ajenas al ámbito estricto de la administración pública, dando lugar a un sistema complejo, de limitada articulación y coherencia.

La elevada descentralización del sistema español otorga complejidades adicionales a la política de cooperación

Un sistema que se ha revelado poco apto para retener a su personal experto y para atraer profesionales con experiencia en un campo que, sin embargo, demanda crecientes competencias técnicas. Mientras, en el resto de los sistemas de cooperación, las agencias de desarrollo han pasado a concebirse como bancos de conocimiento, organizaciones abiertas al aprendizaje, el sistema español se ha ido desprendiendo de parte de su personal experto, al ser incapaz de ofrecerle una senda confiable de promoción profesional. Al tiempo, su capacidad para nutrirse de su propia experiencia es todavía limitada, pese a las mejoras habidas en el campo de la evaluación.

La elevada descentralización del sistema español otorga complejidades adicionales a la política de cooperación. Una descentralización que es consecuencia no solo de la implicación de gobiernos locales y autonómicos en la provisión de ayuda, sino también de la presencia de otros actores sociales —muy particularmente, ONGD— con alto protagonismo en la gestión de las intervenciones. Este rasgo, de indudables potencialidades, se torna un problema cuando se carece de los mecanismos de coordinación adecuada, incrementando la fragmentación de la ayuda. Esta implicación plural de actores no ha logrado, sin embargo, que la política de ayuda arraigue en un puesto preferente de las prioridades y exigencias de la ciudadanía.

Como consecuencia de todo ello, el peso que los objetivos de desarrollo tienen en la agenda política es muy bajo; como bajo es también el peso que las instituciones del sistema tienen en la arquitectura del gobierno. Todo ello debiera cambiar, sin embargo, si se quiere dar respuesta a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Poner en marcha esa Agenda requerirá, cuando menos, cinco grandes procesos de transformación, que afectarán al futuro de nuestro sistema de cooperación.

En primer lugar, por la diversidad y alcance de sus objetivos, la Agenda 2030 implica la acción conjunta del gobierno, y no solo de uno de sus departamentos. Por ello, la primera de las transformaciones que se requieren es situar las responsabilidades para el seguimiento de la Agenda en el ámbito propio de las funciones coordinadoras del conjunto del gobierno (Presidencia o Vicepresidencia). Es a esa instancia a la que debe corresponder también la dirección estratégica de cooperación para el desarrollo y la promoción de la coherencia de las políticas.

Alcanzar el 0,7% del PNB en ayuda debiera ser un objetivo realizable en diez años

En segundo lugar, la ayuda internacional seguirá siendo un resorte crucial para promover cambios en los países en desarrollo, especialmente en los países más pobres. Es obligado, por tanto, que se sometan sus recursos a una senda creíble de expansión pautada, que permita que España recupere su peso como actor responsable en el escenario internacional: alcanzar el 0,7% del PNB en ayuda debiera ser un objetivo realizable en diez años.

En tercer lugar, de poco vale la expansión de los recursos si no se fortalecen, de manera simultánea, las capacidades del sistema de cooperación. Ello pasa por una revisión de la arquitectura institucional hoy existente, redefiniendo las misiones y estatuto jurídico de cada cual y estableciendo los mecanismos de integración entre las diversas instancias gestoras.

En cuarto lugar, es necesario promover un sistema de gestión crecientemente profesional, abierto a la captación de personal experto y con capacidad para ofrecer una trayectoria profesional estimulante a sus cuadros técnicos.

Por último, ningún actor está en condiciones de afrontar, por sí solo, los desafíos que la Agenda suscita: es requerido sumar fuerzas, capacidades y experiencias. Una de las tareas a las que están convocadas las nuevas agencias de desarrollo es a estimular estos procesos de asociación, creando puentes y complicidades para favorecer el trabajo en común de todos ellos.

Terminemos con dos notas positivas. No se parte de cero: a lo largo de los años y pese a sus deficiencias, la cooperación española ha atesorado una experiencia valiosa, algunos casos de éxito y un capital humano y organizativo altamente comprometido. Son activos de los que se debe partir. Adicionalmente, a España le puede acompañar la ventaja de los rezagados: la liviandad de su sistema puede tornarse en una ventaja para el cambio, eludiendo inercias innecesarias. Lo que hace falta es que haya la inteligencia estratégica y la voluntad política para acometer esa transformación: la tarea de una legislatura.

José Antonio Alonso

Catedrático de Economía Aplicada (UCM) y miembro de Comité de Políticas de Desarrollo de Naciones Unidas