De los Gobiernos autonómicos
El Senado actual no sirve, y resulta ilustrativo que constituyentes tan destacados y diferentes como Solé Tura, Fraga Iribarne, Peces-Barba, Herrero de Miñon y Roca Junyent coincidan en este juicio y propugnen su reforma. El Senado ha fracasado porque su composición y funciones no han respondido a la directriz marcada por la propia Constitución al calificarle como "Cámara de representación territorial". Pero la frustración del Senado no debe extrañar: al aprobarse la Constitución no se sabía las comunidades autónomas que existirían y menos aún el desarrollo que alcanzarían. En cambio, el Congreso de los Diputados ha funcionado bien como Cámara de representación política general y este acierto contribuye a centrar las perspectivas del Senado en la representación de las comunidades autónomas.
Sería más fuerte un Senado integrado por miembros de los Gobiernos autonómicos
Existe, pues, una conciencia extendida de que conviene modificar el Senado, pero eso no garantiza una orientación común de la reforma, porque la propia idea del Estado autonómico es aún muy diferente entre los partidos (desde el PNV al PP, por ejemplo). La reforma constitucional, para alcanzar la amplia mayoría que necesita, deberá orillar los aspectos más ideológicos y plantearse como solución a los problemas reales del sistema autonómico, tal como han aparecido en estos años. Afortunadamente, en esto existe un amplio acuerdo entre los expertos, que intentaré resumir, añadiendo yo únicamente la posible contribución del Senado.
El primer problema serio de la autonomía consiste en la intervención excesiva del Estado en muchas competencias, en especial a través de la "legislación básica" que deben desarrollar las comunidades autónomas (CC AA). El Tribunal Constitucional, en más de 200 sentencias, no ha sido capaz de fijar un criterio jurídico adecuado para delimitar la extensión de las leyes básicas, que incluyen materias tan importantes como educación, sanidad, medio ambiente y ordenación general de la economía. La alternativa consistiría en atribuir a un Senado autonómico la intervención necesaria en la aprobación de las leyes básicas (no así en el resto de la legislación estatal), para evitar los conflictos que ahora provoca la definición de lo básico. Sería entonces básico lo acordado por el Congreso y el Senado, integrado por las CC AA, con este carácter. La dificultad quedaría reducida a calificar qué leyes son básicas y a resolver las diferencias entre el Congreso y el Senado, que podrían encomendarse a una comisión mixta.
Un segundo defecto importante del Estado autonómico reside en la ausencia de colaboración entre las comunidades autónomas y entre ellas y el Gobierno central (más allá del "bilateralismo" partidista), porque la Constitución no previó mecanismos eficaces de relación. Esta deficiencia, más grave en un mundo tan globalizado como el actual, no sólo conduce a múltiples conflictos, sino también a una pérdida de oportunidades en casi todos los campos, algunos tan decisivos como la investigación científica. La anunciada Conferencia de Presidentes es fundamental y puede ser muy útil para mejorar las relaciones autonómicas, pero no deja de ser un órgano consultivo, previsiblemente centrado en grandes cuestiones. Un Senado autonómico sería la instancia ideal para potenciar las relaciones eficaces entre todas las comunidades y con el Estado en las múltiples competencias compartidas que existen. También podría disminuir el número de conflictos, que está a punto de colapsar al Tribunal Constitucional.
Una tercera cuestión, cada vez más relevante, es la escasa participación autonómica en las decisiones de la Unión Europea, en las que interviene el Estado, pero no las CC AA, con el agravante de que muchas competencias autonómicas (en agricultura, medio ambiente, etc.) han pasado a ser comunitarias. En Alemania, Austria, Bélgica y el propio Reino Unido la posición de las regiones se manifiesta a través de su presencia en la delegación de su país en el Consejo, pero en España no se ha conseguido esta solución, que podría organizarse a través de un Senado autonómico, como en Alemania.
Un cuarto elemento positivo en el Estado autonómico sería la intervención de las comunidades autónomas en el nombramiento de los altos órganos del Estado, como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, etc., y un Senado autonómico cumpliría automáticamente esta función, reforzando la legitimidad de estas instituciones con más sensibilidad autonómica. Finalmente, un Senado autonómico podría plantearse la protección e impulso de las diversas culturas de España, cumpliendo una tarea en gran parte inédita que el art. 149.2 CE encomienda al Estado: la comunicación cultural entre las comunidades autónomas.
¿Qué tipo de Senado autonómico sería más adecuado para cumplir estas funciones, el formado a partir de los Parlamentos o el surgido de los Gobiernos? Yo creo que sería más fuerte el Senado integrado por miembros de los Gobiernos autonómicos porque éstos se han convertido en los auténticos pilares de las respectivas CC AA. Este tipo de Senado, parecido al Bundesrat alemán, podría estar formado por un número reducido y ponderado de representantes de los Gobiernos, por ejemplo, un mínimo de 3 votos por cada CA, más uno más por cada millón de habitantes. La suma daría 3-4 senadores para las CC AA de menor población, 5-7 para las intermedias y 8-10 para Madrid, Cataluña y Andalucía, que son las más pobladas. Pueden buscarse otras fórmulas de ponderación, pero convendría evitar batallas localistas y buscar el equilibrio del conjunto.
La fortaleza de este Senado formado por los Gobiernos provendría de que los presidentes (para los grandes debates) y los consejeros autonómicos son los políticos que marcan realmente la dinámica de las CC AA y están en mejores condiciones de alcanzar una orientación general que sea a la vez plural y coherente.
Eliseo Aja, catedrático de Derecho Constitucional, es autor de El Estado autonómico, federalismo y hechos diferenciales.
