El Estado asimétrico
La selección catalana de fútbol? Me parece bien. Pero, Cataluña, Euskadi y la otra qué, ¿cómo se llamaría?". Este iluminador comentario es de un jugador de fútbol, Guardiola, si mal no recuerdo. Quizá sin darse cuenta estaba dando en la diana del origen del Estado de las autonomías. El nombre de las cosas es muy importante. Y si hubiese habido otro nombre para todo aquello que no era ni Cataluña ni Euskadi, quizá todo habría ido de otra manera. Este nombre, evidentemente, no podía ser España porque significaría dar por supuesto que Euskadi y Cataluña no forman parte de ella. Y tampoco Castilla, porque era una parte insuficiente para englobar el todo. Resultado: las 17 autonomías que se trazaron sobre el mapa español, que permitían, al mismo tiempo, desactivar el miedo a los separatismos en lo que se llamó el café para todos. Dicho de otro modo, sin las reivindicaciones nacionalistas de Cataluña y del País Vasco el Estado de las autonomías probablemente no existiría, pero si hubiera dependido sólo de ellas habría sido diferente. Es la ley de las transiciones pactadas.
ARTÍCULO 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses
ARTÍCULO 138, 1. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular
ARTÍCULO 138, 2.Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales
Pero la construcción del Estado de las autonomías ha sido un proceso largo y relativamente abierto. La Constitución fue parca en precisiones, fruto de un laborioso consenso. El dispositivo que pone en marcha el sistema autonómico es el artículo 2 del Título preliminar de la Constitución, que "reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones". Se introduce así un primer factor de asimetría: la distinción entre nacionalidades y regioness, con un doble objetivo: satisfacer las pretensiones diferenciales de vascos y catalanes sin aceptar el término nación, que es privativo de la totalidad de España. ¿Qué nacionalidades y regiones? La Constitución no lo precisa. Simplemente, en el artículo 143 (Título octavo) se dice que podrán acceder "al autogobierno" y constituirse en comunidades autónomas "las provincias limítrofes que tengan características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias de entidad regional histórica". Las pulsiones asimétricas se concretarán al establecer dos ritmos, dos vías de acceso a la autonomía (artículos 151 y 146), uno, especial y rápido; otro, general y más lento.
Crear instituciones
La referencia al "autogobierno" es clave para todo lo que vendrá después. Establece inequívocamente que el Estado de las autonomías no es sólo un proceso de descentralización administrativa, sino que crea instituciones políticas. Y sirve de soporte a las pretensiones de determinadas comunidades autónomas de aumentar paulatinamente el grado de competencias hasta llevar el sistema autonómico al límite y, eventualmente, a la reforma constitucional y estatutaria. La escasa concreción de la Carta Magna ha hecho que el Tribunal Constitucional se convirtiera en un protagonista excesivo del Estado de las autonomías. Se podría decir que los momentos de flujo y reflujo -de mayor apertura autonómica o de mayor pulsión centralista- han estado en función de los mayorías políticas en el Congreso de los Diputados, pero también de la composición, y en especial de la presidencia, del Tribunal Costitucional.
Al no determinar las autonomías, la Constitución estableció procedimientos basados en la iniciativa de las instituciones provinciales y locales que hicieron que la configuración del Estado autonómico fuera larga en el tiempo y desigual en los contenidos. De modo que el nuevo mapa político español tardó cinco años en configurarse.
El 18 de diciembre de 1979, después de protagonizar una carrera por los pasillos del Congreso para llegar primero, se constituyeron las autonomías del País Vasco y de Cataluña. Y luego Galicia (abril de 1981), Andalucía, Asturias y Cantabria (diciembre de 1981), La Rioja y Murcia (junio de 1982), Valencia (julio de 1982), Aragón, Castilla-La Mancha, Navarra y Canarias (agosto de 1982), Baleares, Castilla y León, Extremadura y Madrid (febrero de 1983).
Euskadi, Cataluña, Galicia y Andalucía accedieron a la autonomía por la vía rápida del procedimiento especial. La asimetría del modelo se manifiesta también en las peculiaridades del sistema de financiación de Euskadi y de Navarra, apoyado en el sistema de conciertos y en los privilegios forales. Desde su inicio, el Estado de las autonomías ha sido una pugna abierta por la ampliación de las competencias, impulsada especialmente desde Cataluña y desde Euskadi. Y un intento permanente desde los nacionalismos periféricos para evitar la homogeneización del modelo. Durante una larga primera fase lo que ilustra este conflicto es el discurso de los hechos diferenciales. Las autonomías llamadas nacionalidades históricas hacen de la diferencia -de no ser iguales a las demás- condición para sentirse cómodas en el modelo. La LOAPA, que los socialistas impulsan poco después de llegar al poder, para ordenar y equilibrar el sistema autonómico, fue vivida, especialmente en Cataluña, como una verdadera afrenta. Los diferentes Gobiernos de España han acudido a menudo a las llamadas leyes de bases, que regulan determinados actuaciones con carácter universal, para intervenir sobre las competencias cedidas con carácter exclusivo a las autonomías.
Pese a ello se pueden afirmar dos cosas: que el traspaso de competencias ha sido muy importante, y que, poco a poco, las autonomías más rezagadas se han acercado a los máximos techos competenciales. Por la elemental lógica de que ninguna comunidad puede impedir a otra, sin faltar al principio de solidaridad, que tenga las mismas competencias, el llamado hecho diferencial ha quedado limitado a aquello que otras autonomías no tienen (lengua propia o derecho civil especial) o no quieren (policía autonómica). De modo que hoy, con el Estado autonómico desplegado sobre el territorio, muy cerca ya de lo que razonablemente son los límites del modelo, nos encontramos con la paradoja de que las comunidades autónomas que provocaron con sus reivindicaciones la formulación y puesta en marcha del Estado autonómico siguen mostrando insatisfacción y voluntad de romper los techos alcanzados, mientras que las demás -muchas de las cuales nunca habían pensando en el autogobierno como un objetivo principal- consideran razonablemente positivo el experimento llevado a cabo. Y en este punto estamos al cumplirse los 25 años de la Constitución. En el País Vasco, el plan Ibarretxe desafía los límites del modelo de Estado, trazando un camino para separarse del Estado autonómico y consagrar la relación bilateral con el resto de España. En Cataluña, las elecciones han dado una abrumadora mayoría de 120 escaños (sobre 135) a los partidos partidarios de la reforma del Estatuto y de introducir modificaciones en la Constitución, especialmente en relación con el Senado. Naturalmente, sobre la historia del Estado de las autonomías ha planeado siempre un factor de distorsión: la violencia terrorista en Euskadi. Que después de 25 años las instituciones se revisen y se renueven no debería plantear mayores problemas en un escenario normal. Pero la violencia ha contaminado la vida política vasca, y entre los partidos nacionalistas democráticos y los llamados constitucionalistas no hay la lealtad necesaria para hacer la cosas con la serenidad razonable. Mientras la violencia siga es difícil aceptar un proceso de cambio del marco institucional, y, al mismo tiempo, condicionarlo al fin de la violencia es también reconocerle a ETA una cierta capacidad de chantaje. Pero el malestar de Euskadi y Cataluña en el actual marco institucional es un hecho manifiesto, que no ha dejado de crecer desde la llegada de Aznar al poder y que se debe afrontar. Los dos casos son distintos: en Euskadi, el plan Ibarretxe rompe cualquier apertura al consenso, al presentarse en términos de desafío: o se aprueba o lo aprobamos unilateralmente. En Cataluña, el consenso es el criterio y condición que los cuatro partidos partidarios de la reforma comparten.
Descentralización
En 25 años, España ha hecho un proceso de descentralización importante del que los menos beneficiados han sido los municipios. Al inicio de la democracia el gasto público se repartía así: 88% era del Estado, 12% de los municipios. Hoy, el reparto (incluidas las pensiones) es: 55% Estado central, 32% autonomías, 13% municipios. Es decir, mientras la transferencia al poder autonómico ha sido muy considerable, los municipios se han quedado donde estaban, a pesar de que la demanda social ha crecido sensiblemente.
El poder económico de las autonomías es más grande que el de los länders alemanes o de los cantones suizos. El problema está en el contenido político. De poco sirve tener mucho dinero si la decisión sobre la utilización no depende del poder que lo administra. Los Estados americanos tienen de media aproximadamente la misma cuota de gasto que los municipios, en torno al 23% del gasto público. Pero los Estados tienen mucho poder político. Por ejemplo, es cada Estado el que decide qué administra él y qué dedica a la política municipal, o es cada Estado el que decide si tiene la pena de muerte o no. El poder político lo dan la capacidad legislativa y los sistemas de financiación. En España, las leyes de bases como factor de uniformización y el sistema de transferencias con destinos finalistas limitan sensiblemente las capacidades de las autonomías. Podría decirse que las autonomías tienen más poder de gestión que poder político. Y éste es el punto crítico del Estado de las autonomías que los nacionalismos periféricos ponen en cuestión.
