Obligaciones constitucionales y recursos presupuestales

El ejercicio de revocación del mandato del Presidente de la República ha generado diversas discusiones en las últimas semanas. Los ángulos de análisis han sido variados, pero destacan los relacionados con la necesidad misma del ejercicio, sus condiciones de realización y sus posibles efectos. Hay quienes piensan, y con razón, que no tiene ningún sentido consultarle a la ciudadanía si quiere que el Presidente López Obrador siga en el cargo, cuando a ciencia cierta se conoce la fecha en la que su administración va a terminar, con independencia de lo que haga o deje de hacer con su mandato.

Uno de los temas más importantes de ese futuro ejercicio democrático, es el vinculado con los recursos presupuestales para llevarlo a cabo. A tal efecto, el Instituto Nacional Electoral (INE) solicitó a la Cámara de Diputados la asignación de casi cinco mil millones de pesos. La autoridad electoral consideró que esa cantidad le resulta indispensable para capacitar, imprimir boletas, armar mesas receptoras, llevar a cabo las contabilidades y desempeñar otras tareas relacionadas. En una penosa sesión, los diputados de la mayoría no solo no otorgaron los recursos solicitados, sino que utilizaron el momento para denostar al Instituto y a sus integrantes. Lo que debió haber sido una discusión técnica sobre necesidades operativas y montos presupuestales, terminó siendo un espectáculo para cuestionar a la propia función electoral. En una muy pobre traspolación de conceptos, se habló del INE rico y del pueblo pobre. Se armó una faramalla para impedir la discusión de las ideas en el marco de racionalidad que los temas presupuestales debieran tener.

Ante la falta de recursos, es muy probable que el INE promueva una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, tal como lo hizo en el pasado reciente por causas similares. Recordemos que el 28 de octubre de 2020, el presidente del INE solicitó que, al anteproyecto de Presupuesto de Egresos para 2021, se le asignaran casi mil quinientos millones de pesos para realizar la consulta del pasado 1° de agosto, misma que posteriormente se redujo a casi la mitad. Sin embargo, como en el Presupuesto de Egresos publicado en el Diario Oficial del 31 de noviembre de 2020, no se asignaron los recursos solicitados, efectivamente el INE hizo uso de la controversia constitucional. El 9 de junio pasado, la Primera Sala de la Suprema Corte resolvió que, al no existir disposición que ordene al Congreso de la Unión proveer el presupuesto que el INE requiere para llevar a cabo la consulta popular, los decretos impugnados eran válidos y esta debía realizarse, tal como efectivamente sucedió.

Ante la nueva demanda que, insisto, previsiblemente presentará el INE, ¿cuál será la respuesta de la Suprema Corte, supongo que actuando en Pleno? ¿Se limitará a repetir que la falta de un precepto específico para la asignación de recursos le impide ordenar a la Cámara de Diputados la ampliación de los recursos necesarios para la consulta de revocación de mandato? Es decir, ¿reiterará sin más la tesis adoptada por la Primera Sala o, por el contrario, explorará posibilidades más complejas y completas para lograr el pleno desarrollo de este ejercicio de democracia semidirecta?

Hasta hace algunos años, los derechos sociales establecidos en nuestra Constitución eran considerados como normas programáticas. Es decir, como enunciados cuyo desarrollo real dependía de la existencia de recursos presupuestales. Por lo mismo, cuando respecto de ellos había asignaciones, los mismos podían ejecutarse y, por ejemplo, los niños recibir educación o las familias servicios médicos. Afortunadamente, desde hace ya varios años, la Suprema Corte determinó que tales derechos no podían ser entendidos en esa clave programática, sino que, por el contrario, debían entenderse como dotados de plena efectividad. Este criterio produjo que cuando las personas reclamaban el incumplimiento del derecho, los tribunales federales obligaran al otorgamiento de las prestaciones materiales con independencia de si se contaba o no con los recursos expresamente asignados al efecto. Lo anterior se demostró en casos relacionados con los pabellones hospitalarios, asignación de medicamentos o agua potable.

Lo que ahora me parece importante señalar, es que, así como la Suprema Corte fue capaz de vencer el criterio programático de los derechos humanos, ahora debe hacerlo con respecto a las facultades u obligaciones de las autoridades. Es decir, que la Corte está en posibilidad de ordenar a la Cámara de Diputados que lleve a cabo los ajustes presupuestales necesarios para que los diversos órganos estatales cumplan con las tareas que la Constitución les impone. En el caso concreto, que ajuste el Presupuesto de Egresos correspondiente al ejercicio fiscal 2022, para que en caso de que inicie el proceso de consulta de revocación de mandato, el INE cuente con todos los recursos necesarios para llevarlo a cabo.

La línea de argumentación que en este caso podía construir la Suprema Corte puede darse de dos maneras. O poniendo el énfasis en las competencias constitucionales del INE, o poniéndolo en la satisfacción de los derechos humanos de carácter político-electoral con que cuenta la ciudadanía. Pero más allá de esta contingencia propia de este tipo de consultas y del involucramiento de los derechos humanos de carácter político, lo verdaderamente importante es analizar si el tribunal, que se define a sí mismo como máximo intérprete de la Constitución, está en capacidad de leer integralmente este texto a fin de darle plenitud a sus contenidos.

Lo que la Corte podría hacer es determinar las relaciones entre Presupuesto de Egresos y competencias constitucionales, a efecto de hacerlas efectivas. El precedente no solo serviría para el caso electoral, sino para todas las tareas sustantivas que la Constitución les impone a los agentes estatales, independientemente de su jerarquía y orden jurídico de pertenencia. Así, por ejemplo, si en la Constitución se dispone que el órgano X o el Y tienen la competencia para realizar tal o cual tarea, será posible determinar si el respectivo congreso debería garantizar la existencia de los recursos presupuestales, ello con independencia de que en la demanda no estuvieran involucrados los derechos humanos.

Tal como desde hace años lo han hecho los órganos judiciales, así sea con timidez y autorrestricciones, la Suprema Corte debiera darle cabal eficacia a la pretendida supremacía de las disposiciones constitucionales. Comenzar con el INE es un buen principio. Sencillamente, porque requiere de recursos que la Cámara de Diputados debería haberle asignado y hasta ahora, y por malos motivos, no ha querido hacerlo.

@JRCossio

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