Reportaje:Primer plano

El plan 'anticrisis' se queda sin aire

El Presupuesto de 2010 reduce a un tercio los estímulos para reactivar la economía

Decir de un Presupuesto que tiene alma es, quizás, un exceso verbal. Pero si lo que se oculta tras la maraña de números y porcentajes son dos almas, es, casi seguro, un problema. Tal y como esgrimió el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, en las cuentas del Estado para 2010, presentadas esta semana, caben "la consolidación fiscal" y "los impulsos fiscales extraordinarios". En plata, se adelgazan muchas partidas para contener el gasto y, al tiempo, se mantiene apretado el acelerador en otras para reactivar la economía. Son dos impulsos contradictorios, que llevarán el déficit al 8% del PIB en 2010 cuando el Gobierno tira ya de las riendas para que no se desboque.

La crisis ha dejado al desnudo un sistema fiscal que arrojaba superávit
La rebaja del impulso contrasta con las políticas de otros países
El temor al peso de los interses de la deuda atenaza al Gobierno
Varios expertos creen que hay que apostar por un gasto más productivo
Hay dudas sobre la potencia recaudatoria del IVA en plena crisis
Nadie cree que sea posible volver a un déficit del 3% en el año 2012
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La comparación con las políticas expansivas de otros países avanzados y la persistencia de la recesión en España alumbran la incógnita de si el Gobierno, temeroso del estallido de la burbuja de deuda pública, no ha tocado el freno demasiado rápido. El histórico colapso de la recaudación fiscal este año alimenta la duda de si se podía hacer otra cosa. En lo que hay unanimidad es en que, frente a lo que Zapatero proclama, la contribución de los Presupuestos de 2010 al cambio de modelo productivo pesará muy poco. "Como mucho, servirán para salir del paso", acota Miguel Ángel García, coordinador del gabinete económico de CC OO.

"Es un Presupuesto extraordinariamente complicado", añade Laura de Pablos, profesora de Hacienda Pública en la Universidad Complutense. De Pablos destaca la dificultad de elaborar las nuevas cuentas tras el descalabro de 2009. Según las estimaciones del Ministerio de Economía, la recaudación de impuestos (incluida la que se cede a comunidades autónomas y ayuntamientos) se quedará este año 45.000 millones de euros por debajo de lo anticipado en el Presupuesto inicial de 2009. Del otro lado, el aumento de las prestaciones por desempleo, los nuevos fondos para la financiación autonómica y alguna medida adicional de reactivación económica, llevarán el gasto no financiero del Estado a rebasar en más de 35.000 millones los límites presupuestarios.

El fiasco de las cuentas de 2009, las últimas que presentó el anterior vicepresidente económico, Pedro Solbes, queda como el mejor testigo de la obstinación del Gobierno de no admitir la crisis hasta que se vino encima. "Aquel cuadro macroeconómico era una alucinación", sintetiza José Antonio Herce, director de Economía de Analistas Financieros Internacionales (AFI).

El Ejecutivo cree ahora que el déficit de todas las administraciones públicas alcanzará el 9,5% del PIB en 2009, cuando vaticinaba un saldo negativo del 2%. La mayor parte de los expertos cree que las desviaciones en ingresos y gastos pueden ser mayores a finales de año, lo que dejaría el déficit cerca del 11%. Pero el peor legado de la crisis para las cuentas públicas es que ha dejado al desnudo al sistema fiscal español, que había encadenado cuatro años de superávit público hasta 2008.

"Detrás de la caída de la recaudación se encuentra la desaparición de una serie de ingresos extraordinarios ligados a la burbuja inmobiliaria, a una tasa de consumo de los hogares muy elevada, a un volumen de importaciones muy cuantioso y a beneficios atípicos de las empresas", explica Rafael Domenech, economista jefe para España del servicio de estudios del BBVA. "Una buena parte de esos ingresos extraordinarios desaparecerá para siempre, y la que se recupere seguramente lo hará más tarde de 2010", vaticina.

"España ha vivido un sueño dorado en el que nos hemos encontrado con unos superávit coyunturales que nos hicieron, erróneamente, creer que la situación estructural de las cuentas públicas era mejor de lo que realmente era", abunda Juan Rubio-Ramírez, profesor de Economía en la Universidad de Duke (EE UU). Rubio-Ramírez cree que las decisiones del Gobierno en el futuro deben tener en cuenta ese déficit estructural, que estima en el 5% del PIB. "Hay cálculos peores, y eso sin contar lo que se nos viene encima con el envejecimiento de la población y los gastos asociados a sanidad y pensiones", dice.

Pero la urgencia de la crisis impone sus tiempos. Y el Presupuesto de 2010 es la primera parada. Ante el Ministerio de Economía se abrían dos opciones: insistir en el gasto público como palanca del crecimiento, tal y como recomiendan el G-20 o el Fondo Monetario Internacional; o empezar a contener el gasto para evitar un endeudamiento público excesivo. La vicepresidenta económica, Elena Salgado, reitera que mantiene la apuesta por los estímulos fiscales, que en España alcanzarán un peso equivalente al 2% del PIB este año, uno de los mayores esfuerzos entre las economías avanzadas. "La recuperación aún no está aquí, mientras sean necesarios tendremos estímulos fiscales", afirmó la vicepresidenta el pasado jueves. Las cifras dicen otra cosa.

De las medidas anticrisis se caerán en 2010 buena parte del fondo de inversión extraordinario, la deducción de los 400 euros en el IRPF o las ayudas a las compras de automóviles, según los Presupuestos recién presentados. Además, se pondrá en marcha una subida de impuestos sobre el ahorro y el IVA con la vista puesta en aumentar los ingresos tributarios cuando la recuperación se consolide. En síntesis, se pasa de un estímulo fiscal que ronda los 18.000 millones este año a apenas la tercera parte en 2010 (ver gráfico).

La apuesta por reconducir cuanto antes el desequilibrio presupuestario queda más patente aún en la voluntad manifestada por Salgado para los próximos años. La vicepresidenta económica quiere que el déficit público se reduzca al 3% en 2012 y asegura que la deuda pública no pasará del 62,5% del PIB, hasta donde remontará en 2010.

Empezar a rebajar estímulos fiscales tan pronto contrasta con lo que han anunciado otros países europeos. Y es más llamativo aún cuando expertos y organismos internacionales coinciden en que España será el país avanzado que más tardará en salir de la recesión y que más desempleo generará, con un 20% de tasa de paro. Si hay una economía que reúne requisitos para mantener los estímulos fiscales, ésa es la española.

"Dadas las incertidumbres existentes hubiera sido más prudente anunciar la retirada de los estímulos fiscales y la subida de los impuestos para principios de 2011, una vez que se tuviera la certeza de que la recuperación es sólida", opina Domenech. "A lo mejor, no es buena idea tocar los frenos ahora", cree Rubio-Ramírez. El nivel de deuda pública que prevé el Ejecutivo español está muy por debajo de lo que auguran Francia o Alemania (más del 80%) y a una distancia considerable de Reino Unido y Estados Unidos, que proyectan acercarse al 100% del PIB. Pero, frente a lo que digan los números, los expertos coinciden en que el margen de endeudamiento del sector público español es menor que en otras grandes economías.

"No se trata sólo del nivel de deuda pública, los mercados valoran también la rapidez a la que crece y la capacidad de la Administración de captar ingresos", apunta José Luis Feito, presidente de la comisión de política económica de la CEOE. En España, la deuda pública saltará del 40% al 62,5% del PIB entre 2008 y 2010, si se cumple el pronóstico oficial, un incremento sólo superado por Reino Unido, Irlanda y Estados Unidos entre los países avanzados. Con la salvedad de que la carga de los intereses de esa deuda es mucho más pesada para el sector público español (también para el irlandés), dada su menor capacidad de generar ingresos tributarios.

Los inversores tienden a castigar esa debilidad fiscal, lo que obliga a colocar la deuda española a un tipo de interés más alto que Alemania o Francia. Es un riesgo que ahora parece pequeño, dado que los tipos de interés en la zona euro están muy bajos (1,25%) y la inversión todavía rehúye los mercados de financiación privada. Pero puede explotar a medio plazo, dada la avidez de todos los Gobiernos por captar recursos para endeudarse.

Es obvio, además, que el Ministerio de Economía tiene muy presente lo que ocurrió en la crisis de 1993 -muchos de sus altos funcionarios lo vivieron en primera fila en el Gobierno socialista de entonces-, cuando el pago de los intereses de la deuda se convirtió en un lastre enorme para las cuentas públicas: llegó a explicar más del 90% del déficit público, que, de 1994 a 1996 osciló entre el 7% y el 5% del PIB. Las dificultades presupuestarias entonces fueron de tal calibre que hubo que afrontar problemas transitorios de liquidez para pagar a los funcionaros o las pensiones. En 2010, con un déficit previsto del 8%, el pago de intereses equivaldrá aún a menos de una cuarta parte del saldo negativo (unos 23.000 millones), pero el crecimiento de esta partida empieza a acelerarse (un 33% en un año).

Como señala De Pablos, las condiciones para volver a reconducir la deuda pública a medio plazo son, además, menos ventajosas que en la segunda mitad de los noventa. "Entonces hubo un descenso acelerado de los tipos de interés, se ingresó mucho dinero con las privatizaciones y las economías del entorno también tiraron con fuerza", recuerda la profesora de Hacienda Pública. El escenario actual es opuesto: los tipos de interés sólo pueden subir, la recuperación en Europa es débil y las privatizaciones son ahora una posibilidad marginal.

"En los Presupuestos de 2010, el Gobierno sólo podía elegir entre lo malo y lo peor", resume Miguel Ángel García. El economista de CC OO destaca que, si se suma el enorme endeudamiento de familias y empresas, el peso global de la deuda en la economía española "puede acercarse al 300% del PIB". García cree que hay que hacer lo posible por preservar los estímulos fiscales, pero que la fragilidad de los ingresos tributarios, la inercia de buena parte del gasto y el sobrecoste de la deuda pública para la economía española acaban imponiendo su ley y obligan a reconducir la situación.

"En eso, los Presupuestos son consistentes, no les queda otra. Lo determinante es lo que ha ocurrido en los últimos diez años, que ha sido muy negativo. Se han exprimido los ingresos fiscales del modelo de la burbuja inmobiliaria, el tejido productivo se ha deteriorado, hemos asistido a una subasta de bajadas de impuestos y se ha hecho inversión pública cuando la inversión privada era ya muy fuerte, con lo que hemos guardado muy poco para los malos momentos", opina el economista de CC OO.

Hay expertos que creen que la economía española podría permitirse un nivel de deuda pública mayor, pero que desconfían de que el gasto público se destine a fines productivos y, a la postre, devuelvan un retorno en forma de impuestos. "No habría mayor problema en alcanzar una deuda cercana al 75% del PIB, siempre y cuando cambiara la composición del gasto", señala Herce. El director de Economía de AFI cree que sí es posible la cuadratura del círculo, mantener los estímulos fiscales al tiempo que se contiene el gasto menos productivo. "Se ha hecho un poco al reves, protegiendo al máximo el gasto social en detrimento de la inversión", afirma.

Herce sostiene que la protección a toda costa del gasto social en tiempos de crisis es contraproducente. "Hay que cuestionarse si, cuando el paro llega al 20% y los ingresos fiscales caen así, hay que seguir aumentando las pensiones más allá de la pérdida de poder adquisitivo, si hay que mantener bonificaciones ineficaces a la contratación o asignaciones de dinero por hijos [el cheque bebé]", plantea el economista de AFI, que llama a una "revisión crítica del gasto social".

"La mejora en la composición del gasto público es imprescindible, hay que hacer más inversiones en infraestructuras y I+D, y bajar el peso del gasto corriente", coincide Feito. El presidente de la comisión de política económica de la patronal cree, sin embargo, que eso requeriría de reformas "en profundidad" del Estado y del mercado de trabajo, "una cuestión muy difícil de abordar ahora".

Las divergencias en este aspecto son notables. El economista jefe de CC OO recuerda que el gasto por habitante en protección social está muy por debajo de la media de la UE. "Si el modelo son las economías sociales de mercado más avanzadas, como los países nórdicos, hay que preservar el peso del gasto social", añade García, que defiende que el gasto en la Administración central es "muy transparente y, en muchos casos, eficaz".

"El Gobierno ha hecho un trabajo respetable en el gasto corriente", mantiene Juan-Rubio Ramírez, "no creo que en este momento haya mucho más que recortar". El salario de los funcionarios casi se congela (los expertos critican que eso no pasara también en 2009), apenas se prevé sustituir a un 15% de los empleados que dejen la Administración el próximo año y el tijeretazo a las compras de bienes y servicios en los ministerios ha sido contundente.

Aún así, la inercia del Presupuesto lleva a un aumento global del gasto corriente (un tercio se lo lleva el sistema de pensiones), agravado por la crisis y algunas decisiones del Ejecutivo. El aumento del pago de prestaciones por desempleo o los intereses de la deuda se apuntan en el debe de la primera explicación, el trasvase de fondos adicionales a las comunidades autónomas (casi 10.000 millones), en la segunda. "El Gobierno central sólo controla el 40% del gasto público", recuerda el profesor de la Universidad de Duke. "El problema central está en las autonomías y los ayuntamientos. ¿Qué harán? Quién sabe", dice Rubio-Ramírez en referencia a la falta de control y transparencia de las cuentas de muchas administraciones territoriales.

Las críticas al Gobierno sobre la subida de impuestos elegida son abundantes, aunque por distintos motivos. Hay coincidencia en que la diferencia en la imposición general del IVA (16% frente al 18%) con la media europea facilitaba el camino a una revisión de este impuesto. Pero también en las dudas sobre la potencia recaudatoria en los próximos dos años dada la atonía del consumo privado. Y hay serias discrepancias sobre el mayor gravamen al ahorro (del 18% al 21%). "Tendrá unas consecuencias económicas nefastas, aumentará el coste de la financiación de la economía española y eso acabará perjudicando a las clases trabajadoras que se dice querer proteger", señala Feito, de la CEOE. Al extremo opuesto, García reclama un tipo del 15% para las ganancias de capital más modestas y del 25% para las más cuantiosas.

En cualquier caso nadie cree que esta subida fiscal sea suficiente para volver a un déficit del 3% en tres años, como anticipa Salgado. "Es una corrección demasiado rápida, un voluntarismo, en la crisis de los noventa se tardó ocho años", recuerda De Pablo. Los expertos echan en falta un plan a medio plazo que explique cómo se lograría ese objetivo, una iniciativa que ayudaría a que los mercados viesen con mejores ojos la deuda pública española. "Habría que informar con precisión sobre cuáles son las medidas a adoptar en el futuro que garantizan la consolidación de las cuentas públicas", exige Domenech.

Las apelaciones al uso del Presupuesto para cambiar el modelo productivo despiertan muy poco entusiasmo. El descenso en la dotación para inversiones en infraestructuras, investigación sanitaria o centros públicos de ciencia habla por sí mismo. "El recorte en el gasto en el I+D es una mala noticia", afirma el economista del BBVA, que apela a "reformas que mejoren la legislación en sectores clave" para compensar la falta de impulso presupuestario.

Las previsiones económicas en las que el Gobierno basa los presupuestos de 2010 (un retroceso del 0,3% del PIB y del 1,7% en el empleo) se consideran más ajustadas esta vez. Pero su traslación al Presupuesto, no tanto. Las cuentas de Economía suponen que la reforma fiscal (la eliminación de la deducción de los 400 euros en el IRPF y la subida del IVA) serán suficientes para compensar la caída del consumo y el aumento del paro. Una hipótesis que genera muchas dudas entre los expertos. "Habrá de nuevo desviaciones en el gasto y en los ingresos", pronostica Herce.

Los secretarios de Estado Carlos Ocaña (izquierda) y José Manuel Campa, con Elena Salgado.
Los secretarios de Estado Carlos Ocaña (izquierda) y José Manuel Campa, con Elena Salgado.EFE
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