"La Constitución no puede producir un vacio ni un empalme, automático con la legalidad anterior"

EL PAÍS. Desde un punto de vista técnico-jurídico, ¿cuáles son las principales consecuencias que se derivarán de la entrada en vigor de la Constitución?Antonio Hernández Gil. Cualquiera que sea el punto de vista que se adopte, la Constitución es siempre la ley suprema del Estado. Esta posición de máximo rango y preeminencia debe afirmarse de la Constitución no sólo en su aspecto formal, como expresión normativa o formulación lingüística de los preceptos que la integran, sino también en su faceta más profunda, en la que es obligado ponderar la realidad social y política generadora de la Constitución y que, a su vez, va a ser conformada por ella. En el primer caso, estamos ante «el texto constitucional», vértice de todo el ordenamiento jurídico; en el segundo, ante «el hecho constitucional y constituyente», entendido como el fenómeno de cohesión social que la Constitución genera.

El efecto fundamental e inmediato de la entrada en vigor de la Constitución es que ésta pasa a ser el módulo ordenador básico y el fundamento de la legalidad subsiguiente.

Tal afirmación y reconocimiento no significa, sin embargo, que la Constitución, publicada y vigente, se proyecte de un modo completamente uniforme en la realidad política. Y ello es debido a que la Constitución, que es la ley-marco por antonomasia, contiene y aglutina normas de diversa naturaleza, algunas de las cuales requieren un tiempo pura su realización y desarrollo

Por eso creo que para Juzgar desde una perspectiva jurídica las consecuencias de la publicación de la Constitución es absolutamente necesario distinguir, con claridad y precisión, dos cuestiones distintas: la entrada en vigor de la Constitución y el cumplimiento de las normas derivadas de dicha entrada en vigor.

El primer punto no ofrece duda: la disposición final establece taxativamente que la Constitución entrará en vigor el mismo día de la publicación del texto en el Boletín Oficial del Estado.

Más complicaciones presenta, en cambio, el problema relativo al cumplimiento de las normas derivadas de la vigencia de la Constitución. Y ello por la sencilla razón de que dicho cumplimiento no puede producirse en todos los casos de modo automático. precisamente por esa diferente entidad y naturaleza del contenido normativo constitucional. Hay normas, en efecto, susceptibles de aplicación directa e inmediata; pero hay otras enunciativas, necesitadas de desarrollo legislativo posterior. En unos casos, las normas van dirigidas a los ciudadanos; en otros, a los poderes públicos. En la Constitución existen, como es lógico, normas creadoras de derechos subjetivos, pero no faltan tampoco otras de carácter organizativo. Hay, en fin, normas imperativas, prohibitivas, permisivas. declarativas, etcétera.

De todo lo dicho resulta que la publicación de la Constitución, que, viene a significar el eslabón fundamental, pero no exclusivo del período constituyente. entendido en su sentido más amplio, abre a su vez una fase caracterizada no sólo por una obligada e intensa labor legislativa de desarrollo normativo, sino también por una delicada y compleja tarea: determinar la eficacia que puedan tener las nuevas normas de tan heterogénea naturaleza, en situaciones y relaciones subsistentes producidas en tiempo anterior.

Pregunta. En este contexto, qué alcance político tiene la ya famosa disposición transitoria octava?

Respuesta. Si la disposición derogatoria de la Constitución significa la proclamación formal del fin del período anterior la disposición transitoria octava representa a nivel parlamentario la posibilidad de mantener una situación creada en el periodo preconstitucional.

En cuanto al Gobierno, la propia disposición transitoria tiene un contenido regulador más específico. Durante un período de treinta días, que se inicia con la promulgación de la Constitución, el presidente del Gobierno habrá de optar: o por la facultad que le reconoce el artículo 115 (que se refiere a la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales) o por dar paso, mediante la dimisión, a lo dispuesto en el artículo 99, que consiste en someterse a la investidura parlamentaria. De optar por el ejercicio de la facultad del artículo 115, los efectos disolutorios afectarían a la duración del mandato del Parlamento, que tiene como fecha límite el 15 de junio de 1981.

'Los senadores reales'

P. En virtud de la disposición transitoria citada, los actuales Congreso y Senado asumen las funciones respectivas atribuidas por la Constitución a cada una de las Cámaras. Junto a la prórroga del mandato de diputados y senadores que proceden de elección popular -único procedimiento de acceso al Parlamento que prevé la Constitución- ¿es enteramente correcta la continuidad de los senadores de designación real cuya existencia no contempla la Constitución?

R. La disposición transitoria octava de la Constitución establece en su apartado 1 que «las Cámaras que han aprobado la presente Constitución asumirán, tras la entrada en vigor de la misma, las funciones y competencias que en ella se señalan, respectivamente, para el Congreso y el Senado, sin que en ningún caso su mandato se extienda más allá del 15 de junio de 1981».

El precepto no hace salvedad alguna, por lo que se refiere la composición de las Cámaras, al disponer la continuidad de las mismas, es decir, de "las Cámaras que han aprobado la presente Constitución», que se mantienen y perdurarán, como máximo, hasta el 15 de junio de 1981, término de su mandato. Por consiguiente, no cabe plantear excepción alguna por razón del origen electivo o de designación de sus miembros.

Ahora bien, en cuanto a la «corrección» o procedencia de la continuidad de los senadores de designación real, cuya existencia no contempla la Constitución, creo que pueden forrnularse las siguientes consideraciones:

1.º Arrancando de la legalidad (ley para la Reforma Política, en la que se prevén los senadores de designación real) se ha llegado a la formulación del marco normativo de máximo rango (la Constitución que, en cambio, no recoge la figura de los senadores reales) que, a su vez, deroga la legislación básica del sistema anterior.

2.º Las Cortes que han elaborado la Constitución, hito fundamental, pero no único, en el proceso constitucional, son constituyentes, pero no de un modo exclusivo, por cuanto que, junto a la elaboración de la Constitución, las Cámaras han llevado a cabo una considerable labor legislativa ordinaria.

3.º La transformación legislativa que todo ello ha comportado, y que obtiene su más genuina e importante manifestación en la Constitución, ha puesto de relieve no sólo la desaparición de algunos senadores cualificados por su origen no electivo, sino algo que resulta más profundo y renovador: la propia naturaleza y composición de una de las Cámaras, el Senado, que de Cámara colegisladora pasa a ser fundamentalmente la Cámara de representación territorial con derecho a enmendar y a vetar los proyectos que reciba del Congreso, todo ello en los términos y con las limitaciones que señala el artículo 90.

Por tanto, no sólo se da la circunstancia de que falta la completa paridad respecto de los senadores de designación real, ya que todos habrán de ser electivos, sino que también, existen diferencias en el sistema de elección y, no obstante, pasan a desempeñar una función los ya elegidos para un cometido distinto.

4.º Al margen del específico, precepto constitucional en el que se dispone la continuidad de las Cámaras, y dejando a un lado más profundos y complejos problemas que ofrece la aplicación del Derecho transitorio, para juzgar la procedencia o congruencia de la continuidad a que usted se refiere, ésta hemos de insertarla necesariamente en la singularidad del contexto constitucional español que estamos viviendo, en el que es muy marcada la situación de tránsito. Desde una legislación que, al mismo tiempo, se cumple y se deroga, se desemboca en otra nueva y distinta. Ni puede producirse un vacío ni un empalme automático. De ahí la necesidad de algunas interconexiones.

5.º Finalmente, el Parlamento es un conjunto unitario. Parece aconsejable que, en tanto subsista, se mantenga su composición. Extraer a determinados parlamentarios porque no van a continuar en el nuevo Parlamento pugna con el significado orgánico y unitario del Parlamento. La disolución debe producirse en bloque y en el mismo momento, Con esto no estoy defendiendo la fórmula utilizada. Pudo haberse acudido a la contraria. Lo que quiero decir es que una disolución parcial, no previamente determinada, o la extracción de determinados miembros sin disolución, son fórmulas anómalas.

P. Con la vigencia de la Constitución usted, automáticamente, deja de presidir los Consejos de Regencia y del Reino, que desaparecen. ¿Qué juicio político le merecen estos organismos y la función cumplida por ellos durante la transición?

R. En el periodo a que usted se refiere, que es sobre el que puedo opinar, creo que estos organismos han cumplido con dignidad la misión legalmente asignada.

Tanto el Consejo de Regencia, como el Consejo del Reino, son claros ejemplos de que en política la trascendencia de las funciones y competencias de algunos organismos no pueden medirse ni calibrarse de manera exclusiva por la frecuencia o la intensidad con que las desempeñen. También hay que tener en cuenta su significado ínstitucional y, al mismo tiempo, los cambios que se han operado en la realidad social y política antes de existir la nueva estructura constitucional. Por tanto, la etapa que subsigue a la ley para la Reforma Política y precede a la promulgación de la Constitución ha de considerarse como muy singular. En cierto modo la mutación política real se anticipa a la legal, sin que existan en el interregno las instituciones representativas de la nueva situación, que lo es de hecho y no de derecho, mientras la anterior lo es de derecho y no completamente de hecho.

'Los poderes del Rey'

P. ¿Comparte usted la opinión de quienes consideran que la Constitución restringe excesivamente las atribuciones del Rey?

R. Es tarea delicada determinar constitucionalmente las atribuciones o prerrogativas del Rey. En principio, podrían haber sido más amplias, como algunos han opinado. Pienso, sin embargo, que la delimitación de las funciones no es un problema meramente cuantitativo expresado en términos de más o menos. No se trata de reducir o de restringir, sino de tener en cuenta el rango elevado y el carácter general y básico de la misión que corresponde al Rey. Como dice el artículo 56 del proyecto de Constitución: «El Rey es el Jefe del Estado. símbolo de su unidad y permanencia.» La significación política que se le confiere es la máxima. Precisamente por eso ha de quedar al margen y por encima de las contingencias, los personalismo y las corrientes políticas concretas alentadas siempre por las ideologías.

Hay un hecho histórico índíscutible: Don Juan Carlos, en la fase preconstitucional y en la constítuyente, ha asumido la Monarquía al servicio de todos los españoles y, por tanto, de la democracia, con la esperanza de alcanzar la sólida estructura de un Estado de Derecho. Como tantas veces se ha dicho, el Rey ha sido el motor del cambio. Ha desplegado una tarea realmente extraordinaria. Para llevarla a cabo han contado mucho sus dotes personales, su visión del problema de España y su autoridad moral. Si en los primeros pasos, hasta llegar a la celebración de las elecciones generales, ha tenido que adoptar importantes decisiones, después ha comprendido que es al pueblo por sí y a sus legítimos representantes a quienes incumbe la acción política. Así se ha elaborado y terminado la Constitución, pendiente sólo del referéndum. Durante el período constituyente, el Rey ha observado la más escrupulosa independencia. No pocas personas han pretendido que la Constitución refleje éste o aquel criterio respecto de un punto determinado. El Rey, para el que tanto significa la Constitución, no lo ha hecho nunca, dando reiteradas pruebas de un tacto que ha de calificarse, sin exageraciones, de exquisito y prudente. Después de la Constitución, esa independencia que él ha anticipado tiene que recogerse como criterio normativo constitucional.

En definitiva, el Rey nos ha dado dos grandes ejemplos: uno, el arduo papel asumido en circunstacias excepcionales, y otro, la independencia que ha mostrado en cuanto se ha puesto en marcha el proceso político democrático. La Constitución tiende a evitar aquella anormalidad y recoge como prototipo de la figura del Rey la independencia para que cumpla las funciones básicas de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones, como dice también el artículo 56.

P. ¿Qué opina de la posibilidad de un Gobierno de neutrales para la etapa electoral.?

R. Los gobiernos de neutrales siempre han tenido defensores y críticos como ocurre con todas las actitudes y soluciones políticas. Pienso que sólo se justifican en circunstancias concretas y especiales, porque lo normal es que el Gobierno despliegue una acción política asentada sobre la ideología o las ideologías inspiradoras de la fuerza o fuerzas políticas que lo integren, lo que, por otra parte, no excluye que respecto de un determinado punto un Gobierno no compuesto por neutrales observe una política de neutralidad.

Una etapa electoral puede en efecto, hacer conveniente un Gobierno de neutrales. Ello, sin embargo, no es suficiente. La circunstancia justificativa no está representada sólo por la celebración de las elecciones. Es preciso que éstas se presenten en un determinado momento político, en una situación de tránsito, cuando todavía la participación de los partidos en el poder no se produce dentro de la normalidad. En este caso, tales gobiernos constituyen una mayor garantía por cuanto todos los partidos quedan situados al mismo nivel ante la opción electoral. Debe reconocerse. sin embargo -y de ahí la excepcionalidad de la fórmula- que aun cuando los gobiernos de ese tipo sólo han de mantenerse el tiempo estrictamente indispensable para el cumplimiento de su misión, pueden generar una pérdida de ritmo en el proceso político, entendido como la incesante actividad tendente a resolver los problemas de la convivencia.

P. Señor presidente, en algunos medios ha llamado la atención que usted no asistiese a ninguno de los actos celebrados con motivo del primer congreso de UCD que se ha celebrado en días pasados. ¿Tiene usted algo que decir sobre esto?

R. Ciertamente no asistí a los actos o sesiones del congreso de UCD. Tampoco he asistido a los actos de la misma o similar naturaleza organizados por otros partidos políticos. Quiero significar que no tuve la ocasión de declinar la invitación o excusar la asistencia. Sin duda UCD comprendió cúal debería ser mi actitud y, muy correctamente, quiso respetarla.

'La Comision Mixta analizó 155 diferencias entre los textos de ambas Cámaras'

P. ¿Qué puede decirme de la labor llevada a cabo por la Comisión Mixta?

R. El trabajo realizado por la Comisión Mixta, enjuiciado en función del tiempo y del esfuerzo le calificaría de apresuradamente intenso. Los días invertidos fueron seis, con dos largas sesiones distribuidas en la mañana, la tarde y la noche. Un día no salimos del lugar de la reunión ni siquiera para el almuerzo. La última sesión terminó cerca de las doce de la noche.

Desde el punto de vista del cometido y del contenido, la labor realizada cabe considerarla como especialmente delicada. Si bien los términos del debate estaban ya muy delimitados, había 155 diferencias entre uno y otro texto. Era preciso pronunciarse sobre ellas, bien en el sentido de optar por uno u otro texto o en el de buscar la. Para enjuiciar esta labor es preciso tener en cuenta también la correlación que existe en el conjunto -organizado y orgánico- que constituye el ordenamiento jurídico. Por tanto, hubo que operar con criterios, asimismo, de coherencia, integración y complementariedad. Siempre he considerado que la tarea más difícil fue la inicial, es decir, alzar el gran edificio constitucional, en torno al cual se produjeron luego debates muy importantes. A nosotros se nos plantearon los problemas que supone llega a un último texto.

Las deliberaciones en el seno de la Comisión Mixta no fueron rígidamente formalistas. No hubo discursos. Junto a la contradicción aparecía la comprensión. No se llegó a votar. Logramos un acuerdo.

P. ¿Cuál de sus aportaciones personales a la Constitución considera más importantes, y cuál de sus propuestas «muy correctamente rechazadas» -según sus propias palabras-, estimaba especialmente digna de ser tenida en cuenta?

R. Como comprenderá, el tema de la Constitución me ha preocupado profundamente. Los cauces de mi participación formal en la tarea eran dos: el Senado y la Comisión Mixta. Pero entre ambos cometidos habla una fricción. Si intervenía como senador, condicionaba de algún modo mi actuación en la Comisión Mixta, que era inevitable. Por eso en el Senado me limité a estar al tanto de las deliberaciones. Ahora bien, si esos eran los modos de actuación desde el punto de vista de mi condición parlamentaria, no me parecían suficientes en mi condición de jurista. Por eso he procurado realizar otras aportaciones. Cuando la ponencia de la Comisión Constitucional del Congreso dio a conocer el primer texto yo hice un estudio extenso y detenido que facilité a los miembros de la ponencia, una vez terminado el período de enmiendas. Este estudio fue favorablemente acogido, y tenido en cuenta. Después de terminado el proyecto del Congreso también hice algunas observaciones al conjunto del texto, en este caso predominantemente técnicas y estilísticas, que facilité a los miembros de la Comisión del Senado. Este último trabajo, de menor entidad, ha tenido menor reflejo en la obra realizada. En la comisión, aparte de algún cometido concreto que me fue confiado, intervine en las deliberaciones y procuré mantener una actitud propicia al entendimiento.

P. Los numerosos recursos y conflictos que probablemente se producirán en los primeros meses de vigencia de la Constitución hacen especialmente urgente la entrada en funcionamiento del Tribunal Constitucional. ¿Cuánto tiempo calcula usted que tardarán en cumplirse los trámites previos establecidos por la propia Constitucion y como cree que podría resolverse la situación planteada por la «vacatio» del Tribunal Constitucional?

R. Publicada la Constitución, es natural que surjan cuestiones de interpretación. De ahí la necesidad imperiosa de que este Tribunal inicie cuanto antes su labor, encaminada a la más fiel observancia de la Constitución y de los principios y normas que en ella se contienen.

Para mí no ofrece duda que, promulgada la Constitución, la labor más urgente y prioritaria en el proceso posconstitucional ha de ser la creación y regulación del Tribunal Constitucional, sin el cual la Constitución carece de la garantía jurisdiccional de la Interpretación y de la eficacia en beneficio de los ciudadanos y los poderes públicos.

Confío en que las actuaciones necesarias se cumplan cuanto antes con el debido rigor. Y quizá convenga recordar que es requisito indispensable y previo proceder a la formación del Consejo General del Poder Judicial, ya que dos de los miembros del Tribunal Constitucional han de ser propuestos por el Consejo General del Poder Judicial.

Ese período de «vacatio» deberá en todo caso ser lo más breve posible, y espero que en muy pocos meses se salve ese paréntesis.