Ayuda buena, ayuda mala
Las normas contables son una poderosa herramienta para moldear el comportamiento de los donantes
La semana pasada, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó un avance de las cifras de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de 2016.
Muy resumidamente, la ayuda crece, alcanzando un nuevo récord histórico de 142,6 miles de millones de dólares, 8,9% más que el año anterior —dato relevante, por cierto, para el debate sobre si nos encaminamos indefectiblemente, o no, hacia un sistema neo-westfaliano—. Este crecimiento se acompaña, además, de un mayor esfuerzo relativo de los donantes CAD (de 0,30% de su renta nacional bruta en 2015 a 0,32% en 2016).
En lo que respecta a España, el aumento es espectacular: con un volumen de ayuda de 4.100 millones de dólares en 2016, la cooperación española crece casi 200% respecto del año anterior pasando de representar 0,12% de la renta nacional bruta en 2015 a 0,33% en 2016.
Con estas luces, hay también algunas sombras que destaca la misma OCDE. La primera, que la ayuda hacia los países menos adelantados (PMA) decrece (casi 4%, en términos reales, respecto del año anterior). La segunda, que una buena parte del aumento se explica con el repunte de la ayuda humanitaria y con el cómputo como AOD de la ayuda a refugiados en territorio del donante. Queda, pues, el reto de relanzar los fondos de ayuda para el desarrollo de más largo plazo.
Tan verdad es la subida de 2016 como lo será, en esas circunstancias, la caída de 2017
En un reciente artículo en este mismo medio, mi buen amigo Gonzalo Fanjul elevaba las sombras a nubarrones, y contaba cuatro: (1) coincidiendo con la opinión del CAD, la creciente proporción de apoyo a refugiados en el aumento de la ayuda; (2) la creciente (y equivocada) percepción en buena parte de los países europeos de que la ayuda puede servir de freno a la migración; (3) para el caso español, el hecho de que el fuerte aumento sea el resultado, casi exclusivamente, de una operación de condonación de deuda con Cuba; y (4) por último, la previsible caída que registrará la ayuda estadounidense cuando, en 2017 o 2018, se materialicen los fuertes recortes anunciados por la Administración Trump.
La publicación de la OCDE ha generado un interesante debate, que se refleja, por ejemplo, en el texto de Fanjul, en otros análisis como el de Ravelo, o en las redes sociales. Un número importante de organizaciones y analistas van más allá de las señales de alerta que nos envía Fanjul indicando incluso que el aumento de la ayuda no es tal en la medida en la que se trate de una ayuda que se "gasta en casa" (en palabras de Ravelo y refiriéndose a la ayuda a refugiados) o que meramente contabiliza un perdón de deuda (en el caso de la ayuda española). Esto es, aumenta la ayuda, pero es ayuda de la mala, no de la buena.
La OCDE (y por tanto el conjunto de países que la integran) también opina que no cualquier ayuda es buena. De hecho, es el CAD el órgano responsable de establecer las normas contables para el cómputo de ayuda; normas constantemente a debate y en actualización. Son estas normas las que han logrado limitar, por ejemplo, que los desembolsos de ayuda al desarrollo estuvieran vinculados a la adquisición de bienes y servicios del país donante por parte del receptor y esto se logró limitando la contabilidad de dicha ayuda ligada como AOD.
Contabilizando las condonaciones de deuda como AOD se incentivó a los países acreedores a cancelar una deuda histórica impagable, que ahogaba las cuentas públicas de una parte importante de los deudores (también receptores de ayuda). En algún tuit leído en este último par de días se afirmaba que la condonación de deuda cubana desde España no estará contribuyendo al alivio de la pobreza y la desigualdad pero, en realidad, hasta que no se haga pública la letra pequeña de esa operación (por más que he buscado, no he encontrado los detalles), no sabremos si es así o no. En su mayoría, estas operaciones obligan al deudor aliviado a destinar una parte o la totalidad de ese importe a programas específicos, generalmente sociales, en educación o sanidad (y, por tanto, con un efecto potencial en la desigualdad y la pobreza).
La contabilidad de la ayuda a refugiados como AOD puede haber servido como incentivo para la acogida de refugiados y para elevar el debate público y político sobre esta realidad
En cambio, si en 2017 no se toman medidas decididas para incrementar la ayuda española, lo que nos indicará la OCDE por estas fechas el año que viene es que la cooperación española cae en más de la mitad, situándose, de nuevo, en los niveles de 2015. Tan verdad es la subida de 2016 como lo será, en esas circunstancias, la caída de 2017.
Con la ayuda a refugiados ocurre algo similar. La posibilidad de contabilizar el apoyo, en territorio del donante, de la ayuda a refugiados durante el primer año tras su llegada es una norma contable que se remonta a 1988. No obstante, la acogida de refugiados de los últimos años en algunos países europeos ha disparado la proporción que representa esta ayuda respecto del total, con el consiguiente debate sobre la pertinencia de esta medida.
Los argumentos en contra son de distinto tipo y quizás uno de los más mencionados es que se trata de una ayuda que se gasta en el territorio del país donante (no dándose, por tanto, una transferencia de recursos del Norte al Sur). Por ejemplo, en un reciente acto público organizado por Oxfam Intermón (con ocasión de la publicación de la Realidad de la Ayuda) se señaló que el primer país receptor de la ayuda danesa está siendo, por este motivo, la misma Dinamarca. También se han esgrimido las dificultades técnicas para contabilizar el primer año desde la llegada del refugiado: las normativas y procedimientos varían enormemente de un país OCDE a otro y no siempre está claro si el año se contabiliza desde el empadronamiento, la residencia, o la llegada física al país. Y está el riesgo de que una vez abierta la puerta a este cómputo, las limitaciones (como la del primer año de acogida) no hagan más que relajarse por la presión de algunos donantes.
No obstante, por otra parte, la contabilidad de la ayuda a refugiados como AOD puede haber servido como incentivo (no el único, obviamente) para la acogida de refugiados y para elevar el debate público y político sobre esta realidad (no sin los riesgos de simplificación de mensajes que señala Gonzalo Fanjul en su artículo). Además, en segundo lugar, el hecho de que este cómputo se limite a un año (independientemente del momento de la fecha de inicio) limita igualmente el uso perverso de este incentivo. En tercer lugar, por lo general, son los países con mayores desembolsos de ayuda a refugiados los que más aportan, también, en ayuda total (descontando la ayuda a refugiados) lo que cuestionaría el argumento de que los donantes caerán en la tentación de remplazar partidas de ayuda al desarrollo destinadas a sanidad o educación en países pobres al gasto en territorio propio.
En definitiva, las (en ocasiones aparentemente aburridas) normas contables de la ayuda son una poderosa herramienta para moldear el comportamiento de los donantes: cuánto gastan y en qué.
Iliana Olivié es investigadora principal en el Real Instituto Elcano y profesora en la Universidad Complutense de Madrid.
