¿Reformar la Constitución?

Que el sistema político español tiene graves problemas parece cierto. Que esos problemas quepa remediarlos a través de una reforma de la Constitución ya no lo es tanto, por dos razones: ni el derecho puede resolverlo todo ni es claro que todos esos problemas deriven de una defectuosa regulación constitucional que deba corregirse. Es posible que algunos puedan verse aliviados por cambios en la Constitución, otros sólo requieran de meras reformas legales, otros no habrá reforma constitucional que los resuelva, y todos precisen, más aún que de soluciones jurídicas, de una profunda transformación de la práctica política.

Por lo que se refiere a la actual debilidad de nuestras instituciones democráticas, erosionadas en su legitimación como consecuencia de una amplia desafección ciudadana, un problema que no es únicamente español, pues lo compartimos con otros países organizados bajo el mismo modelo de Estado democrático de derecho, sus causas no proceden, a mi juicio, de la Constitución, sino de un mal funcionamiento de los partidos políticos y probablemente también de una legislación electoral que no propicia la cercanía entre representantes y representados. De ahí derivan, creo, los problemas principales que tiene nuestra democracia: la desafortunada selección de líderes políticos, la atonía de nuestro parlamentarismo, la desmedida ocupación partidista de las instituciones técnicas de control e incluso la creciente desconfianza hacia la ley, percibida por los ciudadanos más como una decisión caprichosa en permanente mutación que como una norma racional y estable.

Es lógico que en una situación así prolifere la corrupción, que no es sólo económica sino también política y moral, como también lo es que sufra el Estado de derecho, con grave merma de la seguridad jurídica, que es su principal sustento. Como democracia y gobierno de las leyes son realidades conceptualmente inseparables, cuando enferman lo hacen conjuntamente, que es lo que hoy nos sucede. Y aunque es posible que ese mal, cuyos síntomas son evidentes, no haya alcanzado aún una gravedad extrema, es seguro que empeorará si no se toman con urgencia medidas adecuadas para atajarlo. Si queremos conservar cuanto de bueno hemos logrado los españoles a partir de la Transición política y de las tres primeras décadas de vida constitucional, deben adoptarse determinados cambios que sirvan para conjurar el riesgo evidente que hoy corre lo que con tanto esfuerzo, y de manera tan ejemplar, habíamos conseguido.

En tal sentido, para fortalecer la democracia y el Estado de derecho no creo, como ya he dicho, que se precise de una reforma de la Constitución (excepto quizás en un punto al que después me referiré), que dedica a ambos extremos una regulación cuyas prescripciones, en líneas generales (con la excepción apuntada), me parecen adecuadas y suficientes, salvo que se piense, lo que no es mi caso, que hay que sustituir la democracia representativa por una democracia directa que conduciría, no me caben dudas, a la destrucción del sistema de libertades en que toda democracia ha de asentarse.

Reconocer las singularidades no tiene por qué llevar a un federalismo asimétrico

Para revitalizar nuestra democracia constitucional, básicamente representativa, lo que sí se necesita, como requisito indispensable, aunque no suficiente, pues el derecho no lo puede todo, es una reforma legal sobre el funcionamiento interno y la financiación de los partidos, introduciendo controles eficaces y propiciando una mejora sustancial de la función de selección de liderazgos que hoy tan imperfectamente realizan. Esto último quizás no se logre sin revisar al mismo tiempo el sistema electoral, para lo que sí sería necesario reformar la Constitución, cuyas prescripciones (sobre todo la determinación de la provincia como circunscripción electoral para el Congreso de los Diputados) aunque pueden valer, y así ha sido, para organizar la representación, se presentan como un obstáculo para mejorar el modo de selección de los dirigentes políticos. Sólo si los partidos cambian radicalmente será posible encontrar algún remedio al grave deterioro de legitimidad política que hoy padecemos.

Otra fuente, indudable, de los problemas de nuestro sistema político procede de la organización territorial. El Estado autonómico, cuyos resultados, hasta hace unos diez años, fueron mayoritariamente positivos, ha entrado hoy en una fase de agotamiento, no sólo por no haber servido para disminuir la fuerza de los seccionalismos, ahora más pujantes que en las décadas anteriores, como lo muestra, al menos, la grave situación que existe en Cataluña, sino también porque se han puesto claramente de manifiesto muy importantes defectos en el funcionamiento general de la distribución territorial del poder. Es cierto que muchos de esos defectos se deben a un mal desarrollo del modelo, pero también lo es que otros, los principales, obedecen a razones estructurales, por lo que, para hacerles frente, además de adoptar reformas legales, me parece que resulta indispensable, aquí sí, realizar profundos cambios constitucionales.

No tanto para reformar el Senado, pues tengo muchas dudas sobre la utilidad, en los Estados compuestos, de una cámara de representación territorial, sino para sustituir el confuso sistema de distribución territorial de competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía han previsto, por otro mucho más claro y eficaz, articulado de manera completa en el mismo texto de la Constitución, sin hacerlo recaer por completo, como hasta ahora, sobre las espaldas del Tribunal Constitucional, poniendo fin, además, al principio dispositivo que, plausible en los años del proceso constituyente, hoy no debe perpetuarse si queremos tener un Estado que funcione de manera aceptable. También para regular de modo preciso en la propia Constitución, lo que hoy no sucede, un modelo equilibrado y eficaz de financiación autonómica. Y de paso para eliminar muchos preceptos constitucionales de derecho transitorio, hoy completamente obsoletos. No creo, sin embargo, que esa reforma constitucional deba denominar necesariamente como federal a un Estado, el nuestro, que ya lo es, pero sí que refuerce los rasgos federales del Estado autonómico. Lo que no cabe, a mi juicio, es buscar la salida a nuestros problemas territoriales a través de la confederación, fórmula incompatible con un Estado eficaz e incluso, más aún, con un Estado constitucional.

La virtud de los ciudadanos sólo se logra si también son virtuosos los gobernantes

Y en este punto es donde cabe plantear el problema de la integración constitucional de los nacionalismos. Problema, a mi juicio, jurídicamente insoluble si identificamos nacionalismo con independentismo, pues la mejor Constitución posible no serviría para que sus pretensiones desaparecieran, aunque una Constitución que preserve mejor las singularidades políticas, históricas y culturales de determinados pueblos de España sí puede servir para aliviar las tensiones nacionalistas o, al menos, para detener su expansión, pues que en nuestro ordenamiento sean lícitos, por fortuna, los nacionalismos no significa que ese ordenamiento pueda basarse en ellos. Por lo demás, el reconocimiento de aquellas singularidades, en mayor medida de lo hecho hasta ahora, no tiene por qué significar exactamente el establecimiento de un federalismo asimétrico, fórmula de muy difícil administración, pero sí buscar, para determinadas comunidades, modos de organización interna diferenciada y fórmulas de participación especial en las tareas comunes del Estado, preservando siempre, eso sí, la igualdad sustancial de derechos de los ciudadanos y la no discriminación entre Comunidades Autónomas.

Aunque los he expuesto separadamente, en el fondo los problemas de nuestra democracia y de nuestra organización territorial están enlazados. Y ambos requieren no sólo de reformas jurídicas, incluida la reforma constitucional que, cuando es necesaria, sirve precisamente para consolidar el sistema, sino también de reformas políticas, y estas últimas cabe resumirlas en dos: defender con firmeza en el campo de las ideas los valores de la España constitucional, democrática y autonómica, lo que hasta ahora se ha hecho muy poco, y ejercer una efectiva ejemplaridad pública desde el Gobierno y los partidos, un magisterio de costumbres, hoy tan escaso, que resulta indispensable para mejorar la educación cívica de los españoles. Al fin y al cabo, la virtud de los ciudadanos, tan necesaria en una democracia, sólo se logra si también son virtuosos los gobernantes, esto es, si hay un buen y no un mal gobierno.

Manuel Aragón es catedrático de Derecho Constitucional.